Les pouvoirs publics sont susceptibles d’influencer le financement des jeunes entreprises innovantes par le biais de deux moyens, l’octroi direct de prêts ou encore la mise en place d’un système de garantie en vue de faciliter le financement bancaire d’une part (A), et l’investissement en fonds propres d’autre part (B).
A. L’interventionnisme par le prêt et la garantie.
Cette forme d’interventionnisme, mené par l’intermédiaire d’OSEO, n’est pas à proprement parler liée au capital-risque. Mais son importance croissante dans le financement des PME et sa complémentarité avec les financements par capital-risque imposent quelques précisions.
OSEO est une société anonyme détenue par l’État (61,5 %) à travers un établissement public à caractère industriel et commercial nommé OSEO Holding, par la Caisse des dépôts et consignations (27 %) et par les banques et assurances (9 %).
OSEO n’adopte pas une position concurrentielle sur le marché dans le sens où elle agit plutôt comme un partenaire des établissements financiers. OSEO agit ainsi comme un complément au marché lorsque le poids du risque nécessite l’intervention publique. Ses moyens d’action ont été considérablement renforcés dans le cadre du plan de relance de l’économie.
L’action d’OSEO s’articule autour de trois activités.
Tout d’abord, OSEO finance l’innovation. Opérant une sélection au niveau des projets innovants, OSEO accepte de partager le risque inhérent à l’opération. Ce soutien peut prendre différentes formes : avances remboursables en cas de succès, prêts à taux 0 ou encore subventions. OSEO offre ainsi des types de prêts destinés à favoriser le développement de jeunes sociétés. A titre illustratif, le prêt participatif d’amorçage consiste en un apport de trésorerie dans l’attente de levées de fonds ultérieures. L’objectif est de créer des conditions favorables à l’intervention ultérieure d’un fonds d’amorçage ou d’une société de capitalrisque, sans retarder l’avancement du projet. Ce prêt ne nécessite ni garantie ni caution personnelle. Dans la même optique, le « prêt à la création d’entreprises » a pour but de fournir des liquidités aux jeunes sociétés afin de diminuer le risque d’échec lié à un niveau de trésorerie trop faible. Ces activités de financement ne consistent donc pas en des prises de participation au sein de sociétés. Cette branche d’activités concerne clairement les jeunes entreprises innovantes.
Plus axée sur les activités matures, OSEO a également une activité de co-investissement aux côtés des banques. L’activité prend alors la forme de prêts ou de crédit-bail, en partenariat avec des établissements bancaires.
Enfin, OSEO joue un rôle de garantie bancaire, facilitant ainsi la réalisation de projets innovants et risqués. OSEO s’appuie sur des fonds de garantie publics.
B. L’interventionnisme par l’investissement.
1. Caisse des Dépôts et Fonds Européen d’Investissement, acteurs majeurs de l’activisme public.
La Caisse des dépôts est une institution financière publique créée en 1816. Elle est ainsi définie par l’article L. 518-2 du code monétaire et financier : « La Caisse des dépôts et consignations et ses filiales constituent un groupe public au service de l’intérêt général et du développement économique du pays. Ce groupe remplit des missions d’intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l’État et les collectivités territoriales et peut exercer des activités concurrentielles. La Caisse des dépôts et consignations est un investisseur de long terme et contribue, dans le respect de ses intérêts patrimoniaux, au développement des entreprises (…) ».
Son rôle dans le développement des entreprises a progressivement été affirmé. Une architecture publique destinée au capital-développement et à moindre mesure au capitalrisque a ainsi vu le jour.
Véritable pivot de la stratégie d’investissement public, la filiale de la Caisse des Dépôts dite CDC-Entreprise est une société de gestion agréée par l’AMF. Les différents fonds publics investis en matière de capital-investissement sont ainsi gérés par cette filiale.
Cette architecture publique s’est enrichie en 2008 d’un nouvel acteur majeur en matière de capital-investissement, le Fonds Stratégique d’Investissement. Le FSI fut créé dans l’optique de soutenir le développement des entreprises petites et moyennes mais aussi afin de sécuriser le capital d’entreprises stratégiques. Constitué sous forme de société anonyme détenue à 51%, par la CDC et 49% par l’Etat, le FSI est doté de quelques 20 milliards d’euros(68). Le FSI s’impose également comme un interlocuteur de proximité en favorisant l’investissement régional, et ce par l’intermédiaire de « FSI régions »(69), doté de 13 implantations régionales.
Quant au FEI, il fut créé en 1994. Filiale de la Banque Européenne d’Investissement, le FEI n’octroie ni prêts ni subventions aux entreprises et n’investit pas directement dans des sociétés. Il soutient les PME par l’apport de fonds propres à des fonds de capital-risque ou par des accords avec les banques finançant des PME.
2. Les fonds publics pour le capital-risque.
– Le développement de fonds de fonds publics.
L’interventionnisme public en matière d’investissement prît initialement la forme de fonds de fonds. Ce fut par exemple le cas en 1998, avec un fonds géré par la Caisse des Dépôts et Consignations au travers de sa filiale CDC-PME. Ce fonds de fonds fut orienté vers le capital risque technologique(70).
L’expérience fut renouvelée dès 2000 avec le Fonds de promotion pour le capital-risque (FCPR 2000), regroupant l’Etat français, la Banque Européenne d’Investissement et la CDC.
L’Union européenne s’impliqua en effet progressivement dans le capital-risque à l’échelle nationale, notamment par le biais de la BEI, le financement des PME étant un enjeu économique considéré comme crucial.
L’objet principal de ces fonds de capital-risque, tel que défini dans leur règlement intérieur, était de prendre des participations minoritaires dans des petites et moyennes entreprises innovantes de moins de 7 ans. Les participations dans ces entreprises implantées sur le territoire de l’UE devaient représenter au minimum 75% du montant total des investissements prévus(71).
Ce type d’initiatives fut notamment reconduit en 2005 avec le lancement du troisième fonds de fonds technologique (FFT), doté de 150 M€ et associant à parts égales l’Etat, CDC Entreprises et le Fonds Européen d’Investissement. L’idée est à nouveau de prendre des participations dans des fonds de capital-risque qui eux-mêmes investiront dans des entreprises technologiques. Le but de cette action commune est d’apporter des capitaux supplémentaires pour financer la création et le développement des PME innovantes, mais aussi de structurer le marché du capital risque, en renforçant les fonds existants comme en permettant la création de nouveaux fonds.
Plus récemment, dans le cadre du grand emprunt, un Fonds National d’Amorçage (FNA)fut créé dans l’optique de réaliser des investissements dans des fonds d’amorçage gérés par des équipes de gestion professionnelles et qui réaliseront eux-mêmes des investissements dans de jeunes entreprises innovantes en phases d’amorçage et de démarrage. Doté de 400 millions d’euros, ce fonds, géré par CDC entreprises, est opérationnel depuis le 20 avril 2011(72).
– Un potentiel effet de levier en aval de la création des fonds.
La création de ces fonds est évidemment motivée par la nécessité d’apporter des financements aux activités de capital-amorçage et de capital-risque, mais également par la volonté de générer un effet de levier auprès des investisseurs privés. Cet effet de levier est perceptible en aval de la création des fonds. En effet, ces fonds de fonds sont uniquement financés par des acteurs publics, l’initiative est donc, à l’origine, pleinement publique. Ce n’est qu’a posteriori, lorsque les fonds de fonds publics investissent dans d’autres fonds, qu’investisseurs publics et privés se côtoient. Ce sont ces prises de participation publiques dans des fonds divers qui sont susceptibles d’attirer les investisseurs dans les fonds ainsi investis. En effet, et pour des raisons préalablement analysées (voir supra : « générer un effet de levier »), la présence d’un investisseur public dans un fonds n’est pas dépourvue d’attrait et peut aboutir sur un effet d’entraînement.
3. Un modèle potentiel de développement : l’investissement mixte.
– Le développement de fonds de fonds mixtes.
Contrairement aux fonds précédemment cités, les fonds de fonds mixtes regroupent dès leur création des acteurs publics et privés. Le fonds pour le capital-investissement régional, créé en 2002 en constitue une illustration puisqu’il regroupe la CDC, le FEI et un investisseur privé, San Paolo IMI, pour un montant total de 70 millions d’euros.
– La promotion du co-investissement par le Fonds Stratégique d’Investissement.
Face à la pénurie de financement à laquelle devait faire face les PME durant la crise, l’Etat a décidé de créer un fonds stratégique. Ce dernier a une double vocation : soutenir le développement des PME (avec volonté d’effet de levier) et sécuriser le capital d’entreprises stratégiques. Doté de quelques 20 milliards d’euros (51% Etat et 49% CDC), le FSI est donc un acteur récent du capital-investissement et donc, potentiellement, du capital-risque.
Le FSI peut ainsi directement intervenir au sein de sociétés cibles via des apports de fonds propres. Il peut également intervenir en investissant au sein de fonds, développant ainsi une stratégie de co-investissement. Il s’agit alors d’associer des acteurs privés à la création de fonds. Cette association s’inscrit bien souvent dans un cadre sectoriel, l’idée étant de regrouper les acteurs majeurs d’un secteur en vue d’en dynamiser le développement. Le FSI adopte ainsi certaines stratégies destinées à stimuler, redynamiser ou préserver certains secteurs d’activités.
Ce fut à titre illustratif le cas pour le fonds Innobio. Fin 2009, le FSI et 9 laboratoires pharmaceutiques opérant en France (Sanofi-aventis, GSK, Roche, Novartis, Pfizer, Lilly, Ipsen, Takeda, Boehringer-Ingelheim) ont créé le fonds Innobio destiné à investir au capital de sociétés françaises de biotechnologies pour accroître leur potentiel de développement et accélérer la mise sur le marché de leurs produits, dans un contexte de baisse des investissements privés dans ce segment du capital risque. Fin 2010, Innobio, doté de 139 M€ par ses souscripteurs, a financé 6 entreprises(73).
Des initiatives similaires existent, toutes portées par le FSI. Il en est ainsi du Fonds de Modernisation des Equipementiers Automobiles, FCPR d’un montant initial de 600 millions d’euros détenu à parité par Renault SA, PSA Peugeot Citroën et le FSI, ou encore du « Fonds Bois » créé par le FSI, le Crédit Agricole, le groupe Eiffage et l’Office national des forêts, ce dernier ayant pour vocation de structurer la filière bois autour d’un tissu de PME de taille suffisante.
Force est néanmoins de constater que cette technique du co-investissement est principalement orientée vers les activités de capital-développement. Le rôle du FSI est en effet principalement lié au capital-développement, ce qui n’exclut cependant pas des interventions en matière de capital-risque, ni même un possible développement du modèle de co-investissement en matière de capital-risque.
– L’émergence d’un partenariat public-privé : le programme FSI France-Investissement.
Le dispositif d’intérêt général « France Investissement », fut mis en place en 2006 dans l’optique d’apporter aux entreprises des fonds propres pour soutenir leur démarrage et leur développement dans la durée. Ce dispositif a donc vocation à intervenir tant en matière de capital-développement qu’en matière de capital-risque. Cette notion de partenariat apparaît comme plus vaste que celle des co-investissements précédemment observés, et ce car elle s’émancipe des logiques sectorielles perceptibles en matière de co-investissements.
Le particularisme de ce dispositif repose sur le fait qu’il est composé de deux branches, une branche publique et une branche privée. La branche publique est gérée par CDC Entreprises. Abondée initialement par la Caisse des Dépôts, cette branche l’est désormais par le FSI, depuis 2008.
La branche privée est pour sa part composée d’acteurs tels que Allianz, AXA, le groupe Caisse d’Epargne, Groupama, Natixis et Société Générale. Cette branche est composée de fonds de fonds, mis en place et gérés par les investisseurs privés.
L’importance du dispositif n’est pas négligeable. En effet, la Caisse des dépôts puis le FSI auront ainsi apporté à ce programme 2,2 milliards d’euros entre 2006 et 2012. Ces fonds sont investis dans plus de 190 véhicules de capital investissement régionaux et nationaux. Ces fonds gèrent aujourd’hui plus de 8,5 milliards d’euros et financent environ 2500 PME. Ils représentent 1/3 du financement de l’amorçage en France et 1/5 du capital risque et du capital développement(74).
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Etait initialement prévu un apport de 2 Md! par la branche publique et un apport de 1 Md€ par les partenaires privés du dispositif. Cependant, la participation de la branche publique a été revue à la hausse, son engagement étant porté à 2,435 milliard d’euros, de 2006 à 2012, alors que l’engagement de la branche privée est de 283 millions d’euros et n’est pas susceptible d’augmenter du fait de la décision d’interruption des fonds de fonds privés.
Cette interruption des fonds de fonds privés diminua le montant des investissements prévus. Le partenariat public-privé, déjà déséquilibré à l’origine du fait de la prépondérance des fonds publics, prît une coloration encore plus étatique, le montant de la branche privée ne représentant en effet qu’approximativement 10% de celui de la branche publique. Ce partenariat ne fut donc pas aussi efficient qu’imaginé. Néanmoins, il a le mérite de faire émerger cette idée d’alliance entre fonds publics et fonds privés, dès l’origine, dans l’optique de créer un dispositif majeur d’investissement.
De plus, cette injection massive de fonds publics dans le capital-investissement, et notamment dans le capital-risque, a contribué au maintien d’une activité de capital-risque à bout de souffle durant la crise et a permis de regrouper les faibles ressources privées encore disponibles au sein de fonds mixtes. Il n’est pas anormal de constater qu’en 2007, les investissements de l’Etat représentaient 10% de l’investissement en capital-risque ; chiffre qui est aujourd’hui de 50%(75). Comme le souligne François Baroin, ce dispositif a eu « un rôle contra-cyclique, poursuivant ses investissements à un rythme soutenu pendant la crise, créant ainsi un climat de confiance qui a permis d’obtenir un effet d’entraînement sur les investisseurs privés(76) ».
Ce dispositif devait prendre fin en 2012. Néanmoins, face au rôle joué par ce programme pendant la crise et aux perspectives qu’il semble offrir dans le redressement du capital-risque, une reconduction de ce dernier a été mise en place. Un nouveau programme, « FSI France Investissement 2020 » a donc été institué sur une logique similaire. Les moyens mis à disposition seront accrus puisque 5 milliards d’euros sont prévus sur la période, dont 4 milliards apportés par le FSI, soit un doublement des montants par rapport au précédent programme. L’idée, ici encore, est de faire levier sur l’investissement privé et combler les insuffisances du marché. Le programme FSI France Investissement 2020 visera à maximiser la mobilisation des capitaux privés en complément des fonds publics pour offrir aux PME une gamme complète de financements en fonds propres, en concentrant les investissements publics sur les segments où les investissements privés sont insuffisants.
– Un potentiel effet de levier dès la création des fonds.
L’Etat, comme les entités privées, est soumis à des contraintes économiques et ne dispose pas d’une capacité d’investissement illimitée. Envisager une intervention exclusive des pouvoirs publics en tant que principal acteur du capital-risque semble donc fictionnel, à moins d’organiser une refonte conséquente des systèmes de prélèvement et d’allocation des ressources financières étatiques. C’est précisément ce constat qui incite les pouvoirs publics à fédérer les investisseurs privés autour de différents projets d’investissement, et ce avant même la création des fonds. Du co-investissement au partenariat, l’idée consiste à associer, dès l’origine, les acteurs privés à certains projets d’investissement.
4. Un interventionnisme protéiforme.
L’intervention publique est, pour le moins, protéiforme. La pluralité des acteurs et des moyens d’intervention teint néanmoins cette stratégie étatique d’une certaine opacité. Ce manque de visibilité nuit inéluctablement à l’efficience du système. Le rôle de l’Etat s’entremêle à celui joué par différents organismes publics tels que la CDC, qui eux-mêmes créent des filiales de gestion et des structures d’intervention multiples. FSI, fonds national d’amorçage, fonds publics, fonds mixtes… Le système se complexifie d’autant plus que les régions elles-mêmes mettent souvent en place des mécanismes d’aides aux jeunes entreprises innovantes.
Il est parfois difficile d’avoir une vue cohérente de cet ensemble. Pourtant, chaque sousensemble semble répondre à une logique économique précise, à tel point qu’il convient également de se demander si un modèle fondé sur une structure unique n’engendrerait pas, de par une trop grande généralité incompatible avec la réalité économique, une opacité similaire.
La multiplication des structures, même si justifiable, doit néanmoins être la plus lisible possible pour les acteurs économiques. Si l’ensemble des structures mis en oeuvre n’a pas nécessairement à être remodelé, des efforts de transparence peuvent s’avérer cruciaux pour une meilleure compréhension du système par les acteurs.
C. Le modèle Israélien : le programme Yozma.
La pertinence du rôle joué par l’Etat dans l’émergence d’un capital-risque dynamique peut être observée par l’intermédiaire d’expériences réalisées à l’étranger.
Le programme israélien « Yozma » en constitue une illustration. Ce programme public instauré en 1993 repose sur l’idée d’un apport d’argent public dans l’optique d’attirer des capitaux privés(77). Le programme Yozma est reconnu comme une véritable réussite dans le sens où il a permis l’émergence d’une profession de capital-risqueur en Israël. Certains volets du programme contraignaient les organismes de capital-risque bénéficiaires à lever des capitaux à l’étranger, obligeant ainsi ces acteurs à s’adapter aux exigences de la profession, s’intégrer au sein de réseaux… En effet, Yozma était un fonds de placement à haut risque géré par le gouvernement avec un apport initial de 100 millions de dollars. Il pouvait entrer au capital de fonds de placement privés ; mais pour faire partie du programme ces derniers devaient toutefois établir un partenariat durable avec au moins une institution financière internationale(78).
Dès 1998, le programme fut prématurément arrêté, et ce car les objectifs fixés furent atteints. En effet, à côté des organismes de capital-risque dépendants de Yozma, de grands fonds privés furent constitués.
Si l’on procède à une théorisation de cette expérience, on constate que l’interventionnisme étatique peut revêtir un caractère temporaire, et ce durant une période nécessaire à l’émergence d’une véritable profession de capital-risqueur et d’un tissu économique composé de fonds de taille suffisante pour générer une véritable source de financement.
En opérant une transposition de ce schéma en France, il semble possible de considérer que la France se trouve à un stade moins avancé dans la création d’un capital-risque efficient, la politique nationale en la matière n’ayant pas encore permis l’émergence d’un capital-risque privé suffisamment abouti.
Néanmoins, à situation différente, solution différente. L’existence d’une initiative publique française ne signifie pas pour autant que cette dernière sera efficace. Preuve en est, Yozma ne fut pas la première tentative israélienne en la matière. Un précédent programme mené en 1990, nommé Inbal, s’enlisa en raison des lourdeurs bureaucratiques qui lui étaient inhérentes. La simple mise en oeuvre d’un programme public n’est donc évidemment pas synonyme de succès.
68 Dont 6 milliards de liquidités et 14 milliards sous forme de titres de sociétés-l’Etat et la CDC ayant en effet apporté certaines participations dont elles disposaient (France Telecom, Aéroports de Paris, ex-chantiers de l’Atlantique…)-François-Denis Poitrinal : “Le capital-investissement : guide juridique et fiscal”.
69 Dispositif FSI régions, anciennement nommé “Avenir Entreprises”.
70 CDC Entreprises : repères historiques. Http://www.cdcentreprise.fr/la_societe/reperes-histoire.php
71 “Le fonds de promotion pour le capital-risque”, archives 2000, dossier de presse, Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie.
72 CDC Entreprises, http://www.cdcentreprises.fr/FNA-Appel-a-candidature.php
73 http://www.fonds-fsi.fr/les-participations-du-fsi/les-fonds-en-co-investissement/
74 CDC Entreprises, communiqué sur France-Investissement
75 http://www.journaldunet.com/ebusiness/le-net/le-capital-risque-inquiet/cycle-de-financement-des-start-up.shtml
76 Lancement du programme FSI France Investissement 2020, 21 février 2012
77 Avnimelech et al. (2004) & Avnimelech et Teubal (2005)
78 “Le miracle high-tech, retour sur une politique industrielle exemplaire”, Dan Breznitz, 2007