5.3.1. Les Opérations de maintien de la paix (OMP)
5.3.1.1. Origine et base juridique
Apparues pour la première fois au cours de la deuxième guerre israélo- arabe, l’intervention armée des NU s’est manifestée en 1956(198), lors de la crise du canal de Suez. Créée à l’issue d’une résolution présentée à l’Assemblée Générale des Nations unies, par Lester Bowles Pearson, alors Ministre Canadien des Affaires Etrangères , les opérations de maintien de la paix (OMP), prennent forme sur l’ application de la Résolution “Union pour le maintien de la Paix”, encore connue sous le nom de Résolution Acheson(199). Instrument d’action du Conseil de Sécurité des Nations Unies(CSNU), les OMP se caractérisent par :
– Une action qui ne cible pas un acteur international particulier, dont on veut modifier le comportement ;
– Une opération d’interposition après un cessez-le feu, entre les belligérants pour permettre la restauration de la paix, ensuite de la confiance ;
– Une opération consentie c’est-à-dire, déployée avec le consentement des parties en conflit.
Considérées comme nouvelles formes du recours collectif à la force, par défaut de pouvoir mettre en œuvre le système de sécurité collective prévu par la Charte, les OMP sont menées par les « casques bleus » c’est-à-dire des soldats mis à disposition par les Etats membres et, placés sous commandement des NU ; à ce titre, les OMP ont une base juridique construite par le Conseil de Sécurité des NU(CSNU). Ne disposant pas de mécanisme de maintien de la paix au lendemain de la seconde guerre mondiale, comme prévu par la Charte des NU, le CSNU invente cet instrument pour faire asseoir son pouvoir et créée un cadre juridique pour faire exécuter son autorité.
En vertu de l’article 24 de la Charte des NU, la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, relève du CSNU. Cette responsabilité lui confère un pouvoir discrétionnaire de qualification : « Le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales »(200) et un pouvoir discrétionnaire d’action(201), le tout appuyé par les résolutions 1373 (2001) et 1540(2004). Par ces mesures, le CSNU a le pouvoir de recourir à tous les moyens pour prévenir, maintenir et rétablir la paix et, les OMP en sont une des expressions. Par une résolution du CSNU, les OMP ont un cadre juridique, la résolution qui apparait comme une règle de droit dérivé car elle procède de l’article 39 de la Charte des NU.
Avec les dispositions du Chapitre VII de la Charte, les OMP trouvent une architecture de sécurité internationale qui intègre tous les acteurs internationaux, susceptibles de contribuer au maintien de la paix(202). Dès lors, les OMP se traduisent comme une solution commode car elles associent plusieurs partenaires et institutions, preuve d’un partenariat mondial pour le maintien de la paix. En pratique, les OMP se traduisent par :
– Le maintien de la paix « Peace-keeping » qui empêche les conflits de se glisser vers l’extrême, en créant une zone d’interposition ;
– Le rétablissement de la paix « Peace making », établit un dialogue entre les belligérants pour empêcher un retour à la violence,
– La consolidation de la paix « Peace building » que nous développerons dans le cadre de relèvement des pays en post conflit, permet de renforcer les structures existantes pour maintenir durablement la paix(203).
5.3.1.2. Mise en œuvre des OMP en Afrique
Dans la droite ligne de leur mission, les OMP sont destinées à veiller à l’application des accords de paix conclus entre les belligérants, à faire observer le cessez le feu, à surveiller les zones tampons et à assurer une sécurité quotidienne pour d’éventuelles opérations de désarmement et un retour à la paix globale. Elles ont fait leur apparition en Afrique au lendemain de l’indépendance du Congo Belge en juin 1960, lorsqu’après le départ de l’administration coloniale belge, le Congo Belge (ex Zaïre), aujourd’hui République Démocratique du Congo (RD Congo) entre dans une zone de violence entretenue par des mouvements sécessionnistes qui s’enchainent.
Pour les contenir, le gouvernement d’antan fait appel aux NU qui vont envoyer des troupes afin de rétablir l’ordre public et mettre un terme à cette vague de violence. Ainsi, par la résolution 143 du CSNU, l’Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) a été créée le 14 juillet 1960 ; durant toute la période de son mandat, cette OMP s’est attelée à un travail de coordination des actions internationales en vue de restaurer la paix dans ce vaste pays et, maintenir son unité.
Dans le cadre de gestion des crises en Afrique subsaharienne, l’expérience d’une OMP au Congo (Belge), ne cesse d’investir ces dernières décennies de nombreuses initiatives prises par la communauté internationale dont l’ONU, en première ligne. Sur soixante-trois missions déployées sous mandat onusien depuis 1948(204), vingt cinq ont lieu sur le continent africain. Malgré tout, l’Afrique continue d’être le théâtre des opérations où le CSNU déploie plus de moyens. En 2011, sur 213 réunions du CSNU, 115 sont consacrées aux dossiers africains et sur 66 résolutions, 40 concernent l’Afrique et des 88 rapports présentés par le Secrétaire général des NU, 50 retracent les situations de conflits dans les pays africains(205).
A côté des efforts diplomatiques, s’est inscrite une part importante des finances dans le budget desdites opérations; les deux tiers de ce budget sont consacrés aux opérations en cours sur les théâtres africains, ce qui pourrait continuer à augmenter avec l’appui logistique que doit apporter l’ONU, au déploiement de l’AMISOM (African Mission in Somalia) et, le plafonnement autorisé (de 12 000 à 17 000) de l’effectif des soldats. Des seize OMP en cours à travers le monde, sinon dix sept avec la mission politique en Afghanistan, six sont présentes en Afrique. Sur un effectif de 121.443 personnes mobilisées dans le cadre de ces missions, 86.954 se trouvent dans les OMP en Afrique soit 71,60% de l’effectif global des OMP dans le monde en 2012(206).
Les États africains restent aussi les principaux contributeurs des troupes aux OMP avec 34 pays dont cinq se trouvent parmi les dix contributeurs les plus importants des Nations Unies : l’Éthiopie (4e contributeur, 6 223 hommes déployés), le Nigeria (5e, 5 775), l’Égypte (6e, 4 066), le Rwanda (8e, 3 713) et le Ghana (10e, 2 987). Les Africains s’impliquent ainsi progressivement dans les OMP par des contributions en hommes que par une prise en charge des ces opérations en collaboration avec les NU(207).
Le financement des OMP constitue le point essentiel pour la réussite de ces missions en Afrique. La mise en place d’un système de financement et le renforcement de moyens matériels au bénéfice des OMP en Afrique, ont permis aux opérations de se réaliser ou de se proroger. Le CSNU à qui incombe la responsabilité principale de mobiliser les ressources nécessaires, s’attèle à atteindre les objectifs escomptés. Toutefois, la mobilisation des moyens demeure une question préoccupante face à l’insuffisance des ressources qui ponctue le processus d’un déploiement.
5.3.2. Désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR)
Il est reconnu que les NU se déploient dans des conditions particulièrement difficiles pour assurer la paix et restaurer la sécurité en Afrique. Le caractère violent des affrontements, leurs répercussions sur la population civile, le comportement inhumain et rétrograde des rebelles vis-à-vis de leurs communautés, imposent la nécessité pour la communauté internationale de mettre terme aux sphères de la violence mais aussi de lutter contre les moyens qui les déclenchent et les entretiennent.
5.3.2.1. Origine et évolution du DDR
A l’époque de la guerre froide, la question de sécurité d’un pays en post conflit s’appuie sur le désarmement et la démobilisation des militaires ainsi que de la reconstitution des forces armées à partir des canevas élaborés par les pays partenaires(208). Le démantèlement, la réforme des structures militaires, la création d’emplois ou l’organisation de retraites anticipées pour les combattants, sont des moyens que s’offrent les Etats pour mettre terme à cette période.
Au début des années 90, les Nations Unies et les bailleurs de fonds participent de plus en plus à un ensemble d’activités dans le monde mais surtout en Afrique subsaharienne, afin de promouvoir le contrôle des institutions militaires qui entrent dans une ère d’intérêt commun. Dans la même période, les NU commencent à articuler les activités du DDR autour des actions de développement sans avoir une stratégie adéquate et adaptée. A ce stade, l’essentiel des actions consistent à fournir des moyens de subsistance aux ex combattants et à leurs communautés, la prise en charge des femmes, des enfants soldats et les ex combattants séropositifs. Des concepts tels l’Etat de droit, la Réforme du secteur de sécurité (RSS), et le relèvement économique vont être pris en compte dans ce processus.
En 2000, le rapport du groupe des hauts responsables, connu sous le nom de rapport Brahimi(209) souligne la nécessité pour le DDR d’être comblé de mandats les plus larges afin d’appuyer le processus de paix à travers le monde. C’est ainsi que les dernières OMP des NU vont être accompagnées du programme DDR, au côté de ceux mis en œuvre avec le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) pour absorber les séquelles des conflits antérieurs.
En 2006, le Groupe de travail inter-agences des Nations Unies sur le DDR publie les Normes intégrées de désarmement, démobilisation et réintégration (IDDRS) pour offrir un cadre détaillé de lignes directrices et procédures régissant l’application des programmes de DDR à l’intention des professionnels de tout le système des Nations Unies. De la conception à la mise en œuvre du programme en passant par la planification, les acteurs de DDR ont un rôle stratégique dans différents domaines : le genre, la jeunesse, le couple mère-enfant, le VIH/SIDA pour faire jonction avec d’autres cadres telles la RSS, la justice et la bonne gouvernance.
De ce point de vue, le DDR qui est destiné à faire réduire les activités militaires et assimilées, pour un retour à une paix durable dans un pays après une période de conflit, s’offre un éventail d’activités, en instaurant un domaine réglementaire qui régit chacune de ses activités. Dans le cadre de notre étude, nous ne nous intéresserons qu’à l’aspect lié au conflit armé sur lequel, la communauté internationale s’attèle à mettre en œuvre par le biais des NU.
5.3.2.2. Définition et mode d’action du DDR
Dans de nombreuses situations de conflits armés, le processus de DDR constitue un outil indispensable pour préserver la sécurité entre l’arrêt des hostilités, la réconciliation, le retour à la paix durable et le développement des États. Mais avant de se lancer dans l’analyse des effets pragmatiques qu’apporte ce concept en Afrique, il s’avère indispensable de se pencher sur la définition de cet ensemble.
Selon le lexique des NU en la matière(210),
Par désarmement, on entend « la collecte, le contrôle et l’élimination des armes légères, munitions, explosifs, armes portatives et armes lourdes des combattants et, souvent, de la population civile. »
La démobilisation, est « un processus par lequel les forces armées (du gouvernement, de l’opposition et des factions) réduisent leurs effectifs ou se dispersent complètement, dans le cadre plus général de la transition de la guerre à la paix. En général, la démobilisation implique le regroupement, le cantonnement, le désarmement, l’administration et la préparation au retour à la vie civile des anciens combattants, lesquels reçoivent diverses formes d’indemnisation et d’assistance devant faciliter leur réintégration dans la société. » et, la réinsertion ou la réintégration, traduit « le processus selon lequel une aide est fournie aux anciens combattants en vue de faciliter leur réinsertion économique et sociale et celle de leur famille, dans la société civile. Cette aide peut inclure des indemnités en espèces ou en nature ainsi qu’une formation professionnelle et des activités rémunératrices. »
Cette définition se rattache à trois actions, lorsque les conflits sont intra étatiques; et elle s’élargit à cinq actions : Désarmement, démobilisation, rapatriement, réinsertion, réinstallation (DDRRR), lorsque le conflit dépasse les frontières et met en prise des combattants qui viennent d’autres pays, d’où nécessité de renvoyer les anciens combattants des groupes armés dans leurs pays d’origine respectifs avec le concours des parties en conflits ayant signé un accord de paix : le rapatriement. Une fois arrivés chez eux, les ex combattants sont réinstallés, c’est-à-dire qu’ils bénéficient d’un cadre de vie familial dans un pays tiers.
En pratique, les programmes DDR font souvent suite à un conflit armé et se déroulent en deux temps : immédiatement après la signature des accords de paix, c’est le désarmement. La démobilisation suit, ensuite vient la phase de réintégration, un processus plus long qui demande des ressources plus conséquentes donc, la contribution de plusieurs acteurs (politiques, humanitaires, financiers…) qui œuvrent pour la paix et le développement.
Au stade du « désarmement » il est question de la récupération des armes prises, des armes (petit calibre, légères ou lourdes) des groupes ou individus ayant participé au conflit; ensuite le rassemblement et le cantonnement des combattants dans différents sites où les armes sont collectées et les combattants démobilisés. Dans ces sites, on élabore des programmes spécifiques à la gestion des armes (inspection, collecte, stockage, destruction, déminage …).
Suivant le désarmement, la démobilisation permet de recenser les ex-combattants, en leur fournissant une assistance multiforme, pouvant leur permettre de répondre à leurs besoins immédiats. Pendant cette phase, l’implication politique et des partenaires internationaux est un facteur de réussite de l’opération.
La « réintégration ou réinsertion », troisième volet du programme, qui se déroule à trois niveaux : local, régional, national, implique plusieurs aspects aux niveaux social, politique et économique. Elle consiste en des mesures d’assistance (aide financière directe, compensations en nature, programmes de formation professionnelle…) destinées aux ex combattants ainsi qu’à leurs familles et favoriser leurs possibilités de réinsertion dans le circuit socio-économique de leur communauté(211).
A cette étape, la mission devient fastidieuse car de la distribution des primes à la réintégration, l’attention des acteurs doit être retenue par les détails des circuits afin de déceler des failles dont les conséquences pourraient paraître lourdes pour l’ensemble du processus (confection des documents administratifs, montage de projets, formation, versement des primes…)
5.3.2.3. Mise en œuvre du DDR
Pour les NU, le DDR constitue un support essentiel dans les OMP. Après le premier programme mené par le groupe d’observateurs de l’ONU en Amérique Centrale (ONUCA), l’Afrique accueille cette opération en Namibie en 1989, supervisée par le Groupe d’assistance des Nations Unies pour la période de transition en Namibie (GANUPT). C’est le point de départ d’un immense chantier que s’attribuent les NU. Ainsi, vont se succéder des programmes en Angola, au Mozambique, au Libéria, en Sierra Léone, en République Démocratique du Congo, en République Centrafricaine. S’appuyant sur la démarche de Boutros Boutros Ghali, (212) le DDR s’arroge le statut de facteur déterminant pour mesurer le succès ou l’échec d’une OMP des NU. L’Afrique reste en tête de la liste des bénéficiaires; sur neuf DDR en cours dans le monde, huit se déroulent sur le continent africain.
De l’avis des spécialistes des questions africaines, le DDR fait désormais partie intégrante des efforts de consolidation de la paix après un conflit et occupe une large place dans les mandats confiés aux OMP sur le continent. Ce n’est plus l’apanage des hommes, car pour atteindre son objectif, les NU élargissent ce programme aux femmes enrôlées ou violées et aux enfants soldats. Après une longue période de conflits, les enfants enrôlés, de plus en plus jeunes, sans aucune éducation élémentaire, ayant vécu la mort, les atrocités, n’osent plus rentrer dans leurs familles par peur de représailles ou par mépris. Les filles victimes de violences sexuelles vivent quant à elle dans une situation de dénuement total, plus délicate, sont soumises à la discrimination et à la souffrance.
En s’attaquant aux problèmes de sécurité que créent les conflits armés en Afrique, le DDR permet aux NU de contribuer au retour à la sécurité et à la stabilité des pays affectés par les guerres. Cette condition permet aussi de commencer le programme de développement et de reconstruction de ces pays.
Le DDR apparait comme un moyen essentiel à la création d’un climat propice aux progrès politiques et à la paix globale, en encourageant les ex combattants à devenir acteurs de paix et de la réconciliation. Le processus du DDR peut être long, mais sa réussite relève de la volonté politique et de l’implication de tous les acteurs à obtenir un résultat, pour sauver la paix et promouvoir la sécurité, gage d’un développement durable.
198- Boutros BOUTROS-GHALI : Agenda pour la paix, 2è édition. New York : Nations Unies, 1995, pp.64-65 :
199- Dean Acheson, Secrétaire d’Etat Américain (1949-1953) sous la présidence Truman. C’est lui l’initiateur de la résolution « Acheson », à l’origine de la résolution 377 votée par l’assemblée générale des NU en novembre 1950, élargissant la compétence de cette assemblée en cas de menace de la paix.
Source : DACODOC, Résolution Acheson : Union pour le maintien de la paix, publié le 11 novembre 2011- http://www.dacodoc.fr/resolution-acheson
200- Article 39 de la Charte de l’Organisation des Nations Unies,
201- Article 41 de la Charte de l’Organisation des Nations Unies.
202- Opérations de maintien de la paix des Nations Unies, Principes et Orientations, Nations Unies, 2008
203- Ibid.
204- Détails lexique Afrique et maintien de la paix, www.opérationspaix.net
205- Conseil de Sécurité, CS/105108, l’année 2011 dominée au Conseil de sécurité par l’’Afrique, le Moyen et la protection des civiles en période de conflit armé, 12 janvier 2012 http://www.un.org
206- Détails lexique Afrique et maintien de la paix, www.opérationspaix.net
207- Détails lexique Afrique et maintien de la paix, www.opérationspaix.net
208- Yvan CONOIR, Désarmement, démobilisation, réinsertion, l’approche des NU au DDR, leçon 1, 2007
209- Le rapport Brahimi est le rapport du groupe d’études sur les opérations de la paix de l’Organisation des Nations Unies ; Présidé par M. Lakhdar Brahimi, ancien Ministre des Affaires étrangères d’Algérie, ce groupe a travaillé de mars à août 2000. http://www.un.org/peacekeeping/sites/peaces_operations
210- Diagne MOUNTAGA, détails lexique Désarmement, démobilisation, réinsertion (DDR et DDRRR). www.operationspaix.net/40-détails-lexique , 03 mai 2006.
211- Joost Van PUIJENBROECK, Désiré KOY ELELA, Eric MONGO MALOLO, processus DDR en Ituri: success, faiblesses et perspectives, juin 2008, p 13-35.
212- Lexique, Agenda pour la paix, 17 juin 1992, www.opérationspaix.net
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