Les liens entre le pouvoir financier et le pouvoir politique ne sont plus à démontrer car les phénomènes financiers publics sont avant tout des phénomènes politiques, les premiers étant étroitement imbriqués dans les seconds. Dans cette optique, les finances publiques fondent la substance des pouvoirs politiques et constituent en cela un instrument privilégié d’analyse et de création des institutions. Ainsi , les rapports entre les pouvoirs, traditionnellement présentés à travers l’exécutif et le législatif (Gouvernement et Parlement), s’analysent de manière satisfaisante dans les mécanismes des Finances publiques et principalement la procédure budgétaire. Plus particulièrement, le principe du consentement à l’impôt traduit les tentatives du Parlement de s’affirmer face à l’exécutif. Il trouva sa consécration dans l’article 14 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 en tant que droit naturel, inaliénable, sacré(1) et Clef de voûte de la démocratie représentative.
Une démocratie dans laquelle le Parlement est un rouage essentiel pour indiquer clairement les préférences de la société. Il approuve les politiques publiques(2), vote les lois de finances initiale et rectificative et examine les comptes de fin d’année.
Il doit également s’assurer, à travers son travail de contrôle que la gestion des affaires publiques se fait en toute transparence et dans le respect des lois et autres textes en vigueur. Pour cela, il est nécessaire que la séparation des pouvoirs soit effective et ne souffre d’aucune ambiguïté dans laquelle le pouvoir doit arrêter le pouvoir pour éviter d’en abuser(3).
Etant la principale institution publique qui représente toutes les couches de la société, il appartient au parlement de représenter et de défendre les intérêts de toutes ces couches dans les politiques publiques et de veiller à une mise en œuvre efficace de ces politiques. Ces tâches conférées à ladite institution sous différentes formes fondent le pouvoir financier du parlement en matière des finances publiques(4), un pouvoir à portée constitutionnelle conformément aux spéculations de l’article 77 de la loi fondamentale marocaine telle que révisée en 2011qui dispose que «Le parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances de l’Etat».
En effet, le pouvoir financier du parlement avec ses différentes manifestations (autorisation budgétaire, contrôle des dépenses du gouvernement, le suivi d’exécution du budget, la fonction d’évaluation…), avec les options et les impératifs du « parlementarisme rationnalisé » où le parlement est devenu législateur d’exception alors que le gouvernement est consacré comme le véritable « législateur de droit commun », s’avère comme la principale et la plus importante tâche de l’institution législative, du moment que l’exécutif monopolise la préparation des lois et principalement les lois de finances qui sont d’origine gouvernementale(5). De ce fait, se voit l’importance et la nécessité d’un contrôle financier et d’un contrôle parlementaire renforcés des finances publiques.
Le pouvoir financier du parlement, qui est essentiellement un pouvoir de contrôle, peut être étymologiquement défini comme étant un examen tendant à surveiller (quelqu’un) ou à vérifier (quelque chose). Il vise à contraindre le gouvernement à rendre publiquement des comptes sur l’exécution du budget que le parlement lui a confié(6). La nécessité de contrôler les finances de l’Etat ainsi ressentie se présente comme un moyen de gestion rationnelle des deniers publics et non comme un obstacle dressé devant les organismes qui les manipulent(7) puisque le contrôle tend à veiller aux intérêts de la collectivité.
Pour FABRE (F.J), le concept revêt une signification précise. Il évoque l’idée d’une vérification, c’est-à-dire le fait de s’assurer qu’une chose est bien telle qu’on l’a déclarée ou telle qu’elle doit être par rapport à une norme donnée(8).
En effet, La question du pouvoir financier du parlement et du contrôle des finances publiques est un immense sujet qui se pose depuis la nuit des temps et concerne tous les pays(9). Il est apparu dès l’avènement des sociétés organisées avec le recours à l’impôt et la formation des finances publiques. En Europe, il date de plus de deux mille ans puisque Aristote lorsqu’il étudiait les constitutions de la Grèce antique mettait déjà l’accent sur l’importance de la reddition des comptes pour la bonne administration de la cité(10). Mais, le véritable fondement de ce pouvoir se trouve dans la fameuse Grande Charte de 1215(11) par laquelle le roi Jean sans Terre dû concéder à ses barons leur accord préalable au prélèvement de l’impôt, d’où la naissance du principe du consentement à l’impôt qui n’a pas connu la même application selon les pays.
En France, le consentement à l’impôt12 est apparu au 14ème siècle mais la monarchie réussit à éluder le contrôle des états généraux et du parlement(13). C’est la révolution française qui renoua avec ce principe consacré par l’article (14) de la déclaration de 1789, lequel dispose que tous les citoyens ont le droit, non seulement de constater la nécessité de la contribution publique, mais aussi d’en suivre l’emploi. Et son article 1514 ajoute que la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.
Quant au Maroc, le pouvoir financier du parlement doit son émergence à l’adoption de la première constitution de 1962 et va se renforcer par les réformes constitutionnelles, et inclus celle de 2011, qui ont doté l’institution parlementaire des moyens de contrôle de l’action gouvernementale en matière financière. C’est ainsi qu’avec la promulgation de la nouvelle Constitution, en date du 29 juillet 2011, on assiste à une véritable responsabilisation du parlement dans les questions budgétaires de l’Etat. Le texte constitutionnel charge le parlement de veiller à la qualité des débats ayant trait aux finances de l’Etat, à la rationalisation des charges publiques et au meilleur suivi de l’exécution des prévisions budgétaires.
En effet, le texte constitutionnel de 2011a créé un cadre juridique permettant de « Renforcer le rôle du contrôle du Parlement sur l’action du Gouvernement, par l’enrichissement qualitatif de l’information sur la loi de finances communiquée au parlement et par l’orientation du débat parlementaire davantage vers la performance du budget et ses retombées sur la qualité de vie des citoyens (15)». Un axe qui s’inscrit pleinement dans la volonté des pouvoirs publics de réformer les structures financières et économiques du pays, afin d’en consolider la compétitivité et d’y établir les bases juridiques et institutionnelles d’une bonne gouvernance financière, tout en respectant les spécificités marocaines. De cette manière, la constitution de 2011 vient confirmer la volonté du constituant et de toute la société marocaine d’ériger une véritable gouvernance parlementaire, puisqu’à côté de ses attributions classiques de législateur et de contrôleur du pouvoir exécutif, le parlement est également en charge de l’évaluation des politiques publiques.
C’est dans cette perspective que doit s’inscrire donc l’examen et le vote de la loi de finances par le parlement, qui a la possibilité de l’amender ou de la modifier, dans le strict respect de la Constitution. En plus de ce contrôle a priori auquel est soumis le projet de loi de finances, le gouvernement est amené, d’une part, à présenter annuellement au parlement une loi de règlement de la loi de finances qui dresse le bilan des recouvrements de recettes et des ordonnancements de dépenses, et établit ainsi le compte de résultat annuel ; et d’autre part, à présenter une loi de finances rectificative s’il y a modification, au courant de l’année budgétaire, des dispositions de la loi de finances initiale, permettant ainsi au parlement d’exercer un contrôle en cours d’exécution du budget.
De plus, la situation internationale, marquée par la crise financière et économique mondiale, et par les conséquences importantes qu’elle a entraînées sur la manière de conduire l’action publique dans de nombreux Etats, prouve que le mode de fonctionnement, jusqu’alors en vigueur dans la plupart d’entre eux, a besoin de gagner en efficience et en transparence et d’œuvrer principalement pour l’intérêt des citoyens.
Le fait que le parlement marocain dispose d’une marge de manœuvre lui permettant «d’autoriser, d’exécuter et de contrôler les actions publiques…(16) », à travers notamment les pouvoirs dont il dispose en matière budgétaire, procède de cette dynamique de réforme et de modernisation que nécessite l’intégration dans la mondialisation. Il n’en demeure pas moins que la mise en place de cette gouvernance financière profite en premier lieu à la population marocaine, d’autant plus que ce sont ses représentants, élus au suffrage universel, qui en sont responsables.
Ainsi, l’institution parlementaire a vu ses compétences en matière financière considérablement renforcées, notamment dans sa mission de contrôle, de l’élaboration et du vote du budget avec la promulgation de la constitution de 2011. Le parlement est ainsi habilité à demander des comptes au gouvernement, et à exercer pleinement son rôle, des plus décisifs, dans la moralisation, la rationalisation et l’optimisation des finances publiques en particulier, et de l’action publique de manière plus générale. La nouvelle loi fondamentale a, en effet, impulsé une dynamique nouvelle au sein de cette institution, en la dotant des moyens normatifs à même de réaliser ses mission, et ce dans le but ultime de répondre aux nouvelles exigences financières et économiques, au double niveau, interne et internationale.
Cependant, si en principe, le gouvernement (et ses différents ministères) ne peut percer un centime en plus ni en dépenser sans l’autorisation préalable du parlement et sauf dérogation spéciale. En réalité, c’est loin d’être le cas, comme le clarifie la gestion des deniers publics et la loi fondamentale du pays dans le troisième alinéa de l’article 75(17). De ce constat, une proportion importante de l’argent public échappe au contrôle préalable des élus du peuple comme ce fut le cas des innombrables caisses spéciales dont dispose chaque ordonnateur principal (le ministre) et les établissements et sociétés publics qui rendent compte uniquement à leurs départements de tutelle et au ministère des Finances, sans oublier les services de l’Etat gérés de manière autonome (SEGMA), les comptes spéciaux de trésor (CST ), les fonds spéciaux, les virements de crédits, la répartition des crédits globaux, etc. De ce fait, la constitution marocaine de 2011 a-t-elle prévu des remèdes à cette situation ?
D’autant plus, l’expérience montre qu’un parlement peut être inefficace même s’il dispose des cadres juridiques garantissant son autonomie et des capacités humaines et matérielles lui permettant de remplir sa mission lorsque l’environnement général n’est pas associé à une volonté politique de faire appliquer la responsabilité de l’exécutif devant le parlement. En conséquence, l’amélioration de la gouvernance publique d’une manière générale est nécessaire pour le renforcement du rôle du parlement dans le processus budgétaire.
De ce fait, il ne saurait y avoir de « véritable » démocratie parlementaire et de bonne gouvernance des finances publiques sans transparence et responsabilité. Il revient naturellement au parlement, de par ses fonctions de représentant du peuple, du détenteur du « cordon boursier » et de « contrôleur politique » de l’action publique, de demander des comptes au gouvernement au nom du peuple. A toutes les diverses étapes du cycle budgétaire, le parlement doit superviser et contrôler le budget. Ces fonctions sont particulièrement essentielles pour améliorer la crédibilité de l’information budgétaire fournie par le gouvernement et s’assurer de la réalisation des objectifs fondamentaux de la gestion des finances publiques.
De ce constat, le pouvoir financier du parlement s’avère comme une fonction essentielle pour renforcer la bonne gouvernance des finances publiques qui constitue un élément essentiel pour les Etats qui voudraient renforcer leurs capacités nécessaires pour le développement économique et la réduction de la pauvreté. Surtout que la crise financière que le monde connaît depuis 2008 a montré que l’une des origines de cette dernière est la mauvaise gestion et le manque ou la faiblesse du système de contrôle, ce qui montre que le manque ou l’insuffisance entraîne de lourdes conséquences(18).
Ceci montre la nécessité d’adopter une nouvelle perception du pouvoir financier du parlement et une nouvelle perception du rééquilibrage des pouvoirs entre le parlement et le gouvernement en matière financière. Dans ce sens, il nous semble opportun de se demander :
o Dans quelle mesure les apports de la nouvelle constitution répondent aux exigences du rééquilibrage des pouvoirs ?
o Dans quelle mesure ces apports constitutionnels répondent à la revendication de renforcer le pouvoir délibératif du parlement en matière des finances publiques en amont et en aval ?
o Quelle est la portée des dispositions constitutionnelles dans l’absence d’une loi organique de finances d’application ?
o Dans quelle mesure les règlements intérieurs des deux chambres permettront le renforcement de l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation ?
o le parlement dispose-t-il vraiment de pouvoirs en matière du contrôle des finances de l’Etat au Maroc ? Quels sont les outils du contrôle de cette institution en la matière ? Quelles sont les étapes de ce contrôle ?
o Dans quelle mesure l’exécution de la loi des finances est conforme au texte voté, et peut initier des commissions d’enquête parlementaires touchant les finances de l’État ? Et Quel est le rôle des commissions parlementaires ad hoc en la matière ?
o Quel est le rôle de la commission des finances en matière de suivi et de contrôle de l’exécution du budget ?
o Quelles sont les limites du pouvoir financier du parlement marocain, aussi bien institutionnelles, politiques, humaines que techniques ?
o Peut-on parler d’un vrai contrôle financier du parlement au Maroc ou ce contrôle n’est juste qu’une formalité à l’instar de la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement ?
o Les finances de l’Etat ne sont-elles pas entre les mains du seul pouvoir exécutif ?
o Y a –t-il des moyens pour renforcer les pouvoirs des parlementaires en la matière ?
o Quel est l’apport de la constitutionnalisation du parlement évaluateur à l’instauration d’une réelle démocratie parlementaire ?
A travers notre travail de recherche nous tenterons de répondre à ces questions pour savoir si le pouvoir financier du parlement au Maroc produit vraiment ses effets ?et si oui lesquels ? Et dans quelle mesure l’équilibre entre l’exécutif et le législatif est atteint en matière financière ? Et comment la mise en œuvre de la nouvelle constitution contribuerait à replacer le Parlement dans ses véritables missions de contrôle de l’exécutif, et permettrait un rééquilibrage des pouvoirs institutionnels ?
Nous tacherons de démontrer aussi les différents champs , domaines et outils du pouvoir financier du parlement ainsi que les différentes limites, faiblesses, carences et les handicaps dudit pouvoir pour mettre à l’examen l’idée selon laquelle le pouvoir financier du parlement n’est qu’une simple formalité, voire un mythe parmi d’autres du parlementarisme rationnalisé tel que nous le connaissons aujourd’hui. Et par conséquent, les deniers publics sont entre les mains de l’exécutif loin de tout contrôle de la population et des représentants de la nation. Sans oublier de mettre en exergue les moyens de renforcement de ladite institution en la matière, ainsi que l’apport du parlement évaluateur en matière de gouvernance parlementaire.
Pour mener cette étude, on va choisir une variété de méthodes :
D’abord on va se baser sur la méthode analytique (juridico-institutionnelle) pour analyser un ensemble de textes constitutionnel, législatif et réglementaire établissant le pouvoir financier de l’institution parlementaire au Maroc. En outre, on va essayer d’examiner l’application des différents textes. En d’autres termes, examiner la relation entre la théorie et la pratique.
En plus, la méthode comparative (Benchamarking) des meilleures pratiques internationales sera fort présente car on va essayer de faire des comparaisons entre les modalités et les limites du pouvoir financier du parlement au Maroc avec des systèmes politiques d’autres pays, en l’occurrence, le système politique français du moment que le système politique marocain est largement influencé par ce dernier.
L’approche systémique sera elle aussi présente puisque étudier le pouvoir financier du parlement au Maroc suppose de mettre en exergue le système politique marocain tout entier. Cette approche va nous permettre d’étudier les différentes recommandations pour dépasser les contraintes du parlement en la matière et d’apporter des éléments de réponses aux moyens nécessaires au renforcement et à la consolidation des principes et des pratiques d’un contrôle financier efficace du parlement.
Dans cette perspective, ce travail sera divisé en deux parties :
La première intitulée « Pouvoir d’autorisation budgétaire du Parlement » permettra de fournir les éléments nécessaires à la compréhension des principes et règles régissant le pouvoir financier du parlement lié à l’autorisation.
La seconde partie intitulée «Pouvoir de suivi, de contrôle et d’évaluation » permettra de mettre l’accent sur les pouvoirs du parlement en matière de contrôle de l’exécution et du règlement du budget, sur les contraintes de ce pouvoir et les nouvelles voies à puiser pour renforcer la gouvernance parlementaire au Maroc.
1 Ledit article dispose que : « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».
2 Dans ce sens l’article 71 de la constitution marocaine de 2011 stipule que : «Le Parlement exerce le pouvoir législatif. Il vote les lois, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques ».
3 BOUTALEB (Hanae), « le contrôle parlementaire sur le gouvernement au Maroc : : étude des trois premières années de la huitième législature 2007-2010», Mémoire de fin d’étude pour l’obtention du diplôme de master en droit public, “option droit constitutionnel et sciences politiques”, encadrée par Mme ZHIRI (Faouzia), FSJES de Rabat-Agdal, université Mohamed V, année universitaire 2010-2011, p. 01.
4 Habituellement, on distingue trois types de contrôles : administratif, juridictionnel et politique. Cette classification repose sur des critères constitués d’une part par les organes compétents, d’autre part par les méthodes employées :
– Le contrôle administratif est exercé par l’administration des finances selon des procédés qui n’ont pas un caractère juridictionnel
– Le contrôle juridictionnel, qui prend la forme d’arrêts dépendant principalement de la Cour des Comptes.
– le contrôle politique, quant à lui, est conféré à l’institution parlementaire.
5 Dans ce sens l’article 32 de loi organique relative à la loi de finances précise que: « sous l’autorité du 1er ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finances ».
6 ZEMRANI (Bensalah Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc, Tome I : politique financière et droit budgétaire », L’Harmattan, Paris, 1998, p.154.
7 CHABIH (Jilali), « les finances de l’Etat au Maroc : approche en finances publiques comparées », L’Harmattan, Paris, 2007 p.330.
8 FABRE (Francis-J), « Le contrôle des finances publiques », Presses universitaires de France 108, boulevard Saint-Germain, Paris, 1968, pp.8-9.
9 Bien que les formes modernes du contrôle des finances publiques datent des XIXème et XXème siècles, ce contrôle est beaucoup plus ancien.
10 PHILIP (Loïc),” Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde », Revue Française de Finances Publiques, n°101, Mars 2008, p. 16 ; HARAKAT(Mohamed), « finances publiques à l’épreuve de la transparence et de la performance », Imp. EL Maarif Al Jadida, Rabat, 2010, p.15.
11 ZEMRANI (BENSALAH Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc, Tome I : politique financière et droit budgétaire », op.cit, p .98.
12 Il faut noter que si à la veille de la révolution française de 1789, presque tous les cahiers de revendications réclament le droit de consentir à l’impôt, très peu se préoccupent du droit de contrôler les dépenses.
13 Ibid.
14 Cet article stipule que : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ».
15 Centre d’Etudes Internationales, « Le pouvoir financier du parlement », ALBAYANE, le 13 – 08 – 2012.
16 Centre d’Etudes Internationales, « Le pouvoir financier du parlement », ALBAYANE, le 13 – 08 – 2012.
17 Ledit alinéa stipule que : « Si, à la fin de l’année budgétaire, la loi de finances n’est pas votée ou n’est pas promulguée en raison de sa soumission à la Cour Constitutionnelle en application de l’article 132 de la présente Constitution, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l’exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation ».
– Le quatrième alinéa dudit article poursuit : « Dans ce cas, les recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur les concernant à l’exception, toutefois, des recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances. Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux, elles seront perçues au nouveau taux proposé ».
18 Cf. OURETOU (Sidibe), « Contrôle budgétaire et gouvernance financière : cas du Burkina-Faso et du Maroc », mémoire de DESA en Management stratégique des Organisations, encadré par HRAKAT (Mohamed), FSJES Rabat- Souissi, année universitaire 2009/2010, p.5 et s.
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