Ce chapitre traite de l’agencement institutionnel des rapports entre les Pouvoirs publics (section I). De plus, des considérations d’ordre théorique sont faites sur la nature du régime sans toutefois négliger la « pratique » dudit régime, quoique marquée par une discontinuité institutionnelle, résultante de l’instabilité politique et de la faiblesse des institutions (section II).
SECTION I.- DES RAPPORTS DÉSÉQUILIBRÉS ENTRE LES POUVOIRS PUBLICS CONSTITUTIONNELS
Sous le régime constitutionnel de 1987, les rapports entre les Pouvoirs publics(115) sont pour le moins aménagés de manière à empêcher le retour au présidentialisme traditionnel en affaiblissant le Pouvoir Exécutif, particulièrement le Président de la République, et en renforçant de manière quasi-exagérée le Parlement. Le Président de la République est élu au suffrage universel direct à la majorité absolue des votants. Pourtant, ce mode d’accession au pouvoir ne fait pas chorus avec les prérogatives constitutionnelles qui lui sont reconnues.
Au sein de l’Exécutif, le Premier Ministre, Chef du Gouvernement qui conduit la politique de la Nation, vient concurrencer son autorité, alors que le Gouvernement est en principe une émanation du Parlement. Or, le Président de la République n’a aucun moyen d’action décisif sur l’action du Parlement qui le contrôle dans ses moindres pouvoirs.
D’ailleurs la primauté de l’institution parlementaire est assurée du fait de l’absence de contrepoids constitutionnels propres à l’empêcher.
Par voie de conséquence, dans l’agencement institutionnel des rapports entre les Pouvoirs publics constitutionnels, on décèle un net déséquilibre au profit du Parlement (§1). D’où, un Parlement puissant et un Exécutif « désarmé » (§ 2).
§ 1.- DÉSÉQUILIBRE AU PROFIT DU PARLEMENT
A bien cerner les tenants et les aboutissants des mécanismes institutionnels du nouveau régime de 1987, l’on peut avancer que le système politique institué, pour le moins, est déséquilibré. Les deux (2) institutions politiques ne sont pas également armées pour se faire contrepoids et ainsi assurer un certain équilibre du régime.
Le Parlement, pour sa part, est très fort et paraît sans limites, alors que le Pouvoir Exécutif est complètement encadré. Donc, le régime est déséquilibré au profit du Parlement.
C’est presqu’une évidence et c’est en quelque sorte le propre des logiques institutionnelles du régime.
Pour mieux faire ressortir ce déséquilibre, nous allons d’abord analyser l’organisation de la responsabilité politique du Gouvernement (A). Ensuite, nous analyserons quelques méfaits de l’absence de l’arme de riposte qu’est le droit de dissolution des Assemblées (B).
Finalement, nous essayerons de faire ressortir certaines faiblesses du système institutionnel de règlement de conflits, entre les deux (2) Pouvoirs politiques, mis en place par le régime (C).
A. LA DOUBLE RESPONSABILITÉ POLITIQUE DU GOUVERNEMENT
Le principe de la responsabilité politique du Gouvernement traduit l’obligation pour ce dernier de jouir de la confiance du Parlement qui, en la lui refusant, le contraint à démissionner. Donc, lorsque Premier Ministre, Ministres et Secrétaires d’Etat n’ont plus la confiance du Parlement, ils doivent quitter le pouvoir(116).
En effet, dans le régime constitutionnel de 1987, le Gouvernement procède du Parlement dont il reçoit l’investiture.(117) Le Gouvernement reçoit, séparément, l’investiture des deux (2) Assemblées par un vote de confiance qui sanctionne favorablement la déclaration de politique générale du Premier Ministre. Par voie de conséquence, les articles 129-2, 129-3, 129-4 et 156 de la Constitution organisent la responsabilité du Gouvernement devant les Assemblées parlementaires. En d’autres termes, le cadre constitutionnel fait dépendre des Assemblées l’existence et la survie du Gouvernement. En outre, on comprend bien que la responsabilité, comme moyen de contrôle, constitue une technique de sanction pour les Assemblées.
Comme le prévoit la Constitution dans sa lettre et son esprit, le Gouvernement est responsable à la fois devant le Sénat et devant la Chambre. Donc, il doit s’assurer d’avoir une majorité de soutien à la fois au Sénat et à la Chambre. En un mot, le Sénat, comme la Chambre des Députés, peut engager la responsabilité politique du Gouvernement par la motion de censure pour le faire chuter. C’est le cas de dire que le Gouvernement est doublement responsable sur le plan politique. Dans ces conditions, il est ici question d’une arme politique redoutable dont dispose le Parlement sur l’action gouvernementale.
En effet, il n’est pas facile qu’un même parti politique soit majoritaire à la fois au Sénat et à la Chambre. Il peut donc arriver que le parti majoritaire au Sénat diffère du parti majoritaire à la Chambre. Or, la majorité parlementaire doit soutenir l’action du Gouvernement pour que ce dernier puisse subsister. C’est cette évidence qui a conduit l’historien Claude MOISE à avancer : « Quiconque a lu cette Constitution doit savoir qu’on ne peut gouverner sans une majorité parlementaire. »(118) Qu’adviendrait-il dans l’hypothèse où le Gouvernement s’assure du soutien de la majorité à la Chambre et fait face, en cours de route(119), à une majorité hostile au Sénat ?
La réponse est presqu’évidente. Il est théoriquement possible et constitutionnellement correcte que la responsabilité du Gouvernement soit mise en cause par la majorité hostile au Sénat. Donc, quoique soutenu par une majorité numériquement plus forte à la Chambre, la Constitution ne l’empêche pas de tomber par la seule volonté de la majorité numériquement plus faible au Sénat. En clair, il peut arriver que le Gouvernement soit soutenu par le parti le mieux représenté au Parlement (parti majoritaire à la Chambre) et fait face en même temps à l’hostilité d’un parti moins bien représenté qui peut le faire chuter. Or, les deux Assemblées ont la même légitimité démocratique. Peut-on permettre à une minorité de parlementaires d’imposer sa volonté à une majorité quand pourtant cette minorité et cette majorité ont le même fondement démocratique ?
Nous devons aussi faire remarquer que même dans l’hypothèse où le parti majoritaire au Sénat serait le même à la Chambre, les jeux ne seraient pas pour autant faits pour le Gouvernement. C’est que ce parti majoritaire dans chacune des deux (2) Assemblées devrait faire montre d’une cohésion et d’une discipline éprouvées.(120)
Au cas où aucun parti ne disposerait de la majorité ni au Sénat ni à la Chambre, il peut être très difficile de doter le pays d’un Gouvernement. Pour être investi, le Gouvernement devra bénéficier de la confiance d’une majorité ou coalition composite au Sénat et à la Chambre. Or, toute majorité composite est, par essence, faible(121). Dans ces conditions, le Gouvernement n’est pas certains de pouvoir « conduire la politique de la Nation » sans être sans cesse inquiété par la menace d’interpellation. D’où, sa responsabilité politique peut être facilement engagée pour n’avoir pas pu satisfaire aux intérêts divergents et multiples des partis desquels il tient son investiture.
Qui plus est, une majorité composite ou de circonstance peut être dégagée, suite à des tractations politiques, au niveau de l’une ou l’autre des deux Assemblées, sans qu’on ne puisse arriver à persuader les deux Assemblées de voter en faveur du choix ou de la politique générale du Premier Ministre et de son Cabinet. Pour ainsi dire, dans le cas où aucun parti ne disposerait de la majorité ni au Sénat ni à la Chambre, le Premier Ministre désigné par le Président de la République ainsi que ce dernier devront montrer toute leur mesure dans l’art difficile de la négociation pour arriver à faire en sorte que le Gouvernement soit mis en place.
Quant à présent, considérons l’hypothèse dans laquelle un Gouvernement serait soutenu par un parti majoritaire à la Chambre et qu’aucun parti ne disposerait de la majorité au Sénat. Dans ce cas de figure, la minorité peut encore « imposer sa loi » à la majorité. C’est qu’en dépit du soutien du parti majoritaire à la Chambre, le Gouvernement devra constamment faire face aux exigences des différents courants politiques –avec des intérêts divergents- représentés au Sénat pour pouvoir subsister. En un mot, le Gouvernement devra constamment négocier.
En définitive, toutes ces hypothèses montrent bien la fragilité de la stabilité ministérielle et le poids réel du Parlement en matière de contrôle de l’action gouvernementale.
B. L’ABSENCE CONCOMITANTE DU DROIT DE DISSOLUTION DES ASSEMBLÉES
Sous le régime constitutionnel de 1987, la dissolution du Parlement ou de l’une ou l’autre des deux (2) Assemblées est prohibée.(122) Donc, Députés et Sénateurs sont assurés de demeurer en fonction jusqu’à la fin de leur mandat, nonobstant les cas de cessation anticipée de mandat limitativement fixés par la Constitution.(123)
En effet, d’un côté, chacune des deux Assemblées peut prendre l’initiative de renvoyer le Gouvernement. Le vote de la motion de censure au niveau d’une des deux Assemblées sur une question se rapportant au programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement entraîne, ipso facto, la démission en bloc de ce dernier. De l’autre côté, aucune des deux Assemblées n’a à craindre la menace de la dissolution. Comment alors empêcher les cas de renvoi fantaisiste de Gouvernement ? La question de la stabilité ministérielle a-t-elle été une préoccupation pour les constituants de 1987 ?
Les régimes dans lesquels l’Assemblée qui peut renvoyer le Gouvernement peut aussi être dissoute assurent une certaine stabilité du Gouvernement. C’est que face à la peur de voir la responsabilité politique du Gouvernement engagée, le Chef de l’Etat, membre de l’Exécutif, peut menacer la dissolution sinon pour freiner, du moins pour limiter les cas de renvoi fantaisiste de Gouvernement.
Tenant compte de ce qui précède, l’on peut avancer que le droit de dissolution détenu par le Chef de l’Etat ferait contrepoids au pouvoir de renvoi du Gouvernement que détient chacune des deux (2) Assemblées. Donc, à défaut de cette réciprocité de moyens de pression, on est en plein dans un déséquilibre monumental entre les deux Pouvoirs politiques du régime.
Une Assemblée parlementaire sur laquelle le Chef de l’Etat dispose d’un droit de dissolution réfléchira à deux fois avant de prendre la décision de renvoyer le Gouvernement(124). Autant dire qu’elle devra faire preuve d’une extrême prudence dans le maniement de l’arme politique de la censure, sous peine d’être dissoute. A contrario, rien n’empêche à une Assemblée parlementaire, sur laquelle ne pèse pas cette pression politique, d’exiger « du n’importe quoi » au Gouvernement en le menaçant d’interpellation. Dans ces conditions, n’est-on pas en droit de parler d’une certaine dictature parlementaire en Haïti ?
C. L’INEFFICACITÉ DES MÉCANISMES INSTITUTIONNELS DE RÈGLEMENT DE CONFLITS
Le Pouvoir Législatif et le Pouvoir Exécutif sont les deux Pouvoirs politiques du régime constitutionnel de 1987. D’une manière générale, le Parlement délibère et contrôle des actes très souvent préparés et exécutés par le Pouvoir Exécutif. Ces deux Pouvoirs de l’Etat sont donc distincts l’un de l’autre et sont chargés de fonctions différentes. Ils sont « indépendants » l’un par rapport à l’autre ; pourtant, ils sont appelés à collaborer l’un et l’autre en vue de la bonne marche de l’Etat. D’où, des risques de conflits entre les deux Pouvoirs politiques de l’Etat. Quand ces conflits surviennent, comment les résoudre de manière institutionnelle ?
Le régime politique institué par la Constitution de 1987 laisse place à des risques de conflits assez élevés entre les Pouvoirs Législatif et Exécutif. Pourtant, les mécanismes institutionnels de règlement de conflits mis en place par la Constitution de 1987 laissent à désirer.
L’article 206 de la Constitution de 1987 accorde à une institution dénommée « Commission de Conciliation » le pouvoir de trancher, entre autres, les différends opposant le Pouvoir Législatif et le Pouvoir Exécutif. Néanmoins, cette même institution appelée à trancher les différends ne juge pas, puisque ce n’est pas l’adoption d’un acte d’autorité qui consacre son dessaisissement. Ce n’est qu’une commission de conciliation comme son nom l’indique. Elle est une institution ad hoc appelée, entre autres, à aider les deux Pouvoirs politiques à trouver une entente en cas de différends et dans l’éventualité où elle est saisie. Il revient à la Cour de Cassation de la République de résoudre le différend par une décision d’autorité.(125)
Dans un premier temps, nous examinons la composition de la Commission de Conciliation, car cela peut aider à évaluer son degré d’indépendance par rapport aux parties qu’elle prétend aider à trouver une entente. Ainsi, l’article 206 de la Constitution donne-t-elle sa composition.
1- Le Président de la Cour de Cassation fait office de Président de la Commission de Conciliation. Nous rappelons que ce dernier est avant tout un juge de ladite Cour. Or, c’est le Sénat, Corps du Pouvoir Législatif, qui est chargé de la présélection des juges à la Cour de Cassation.(126)
2- Le Président du Sénat et celui de la Chambre des Députés, en principe deux membres influents du Parlement, sont respectivement vice- président et membre de ladite Commission.
3- Le Président du C.E.P. ainsi que le vice- président de la même institution sont membres de ladite Commission. Nous rappelons que l’Assemblée Nationale, organe non permanent du Parlement, concourt à la formation du C.E.P. en choisissant trois de ses neuf membres.
4- Enfin, deux Ministres- membres du Gouvernement procédant du Parlementdésignés par le Président de la République font office de membres de la Commission de Conciliation. En somme, on comprend bien que la probabilité d’avoir une Commission de Conciliation indépendante du Parlement est mince(127).
Dans un second temps, nous pouvons nous questionner sur le choix de la Cour de Cassation de la République comme institution chargée d’adopter, le cas échéant, une décision souveraine pour mettre fin « définitivement » aux différends opposant Pouvoir Législatif et Pouvoir Exécutif.
La Cour de Cassation de la République, en dépit de son prestige et de la place dominante qu’elle occupe dans le système judiciaire haïtien, reste et demeure une juridiction du Pouvoir Judiciaire. Alors, comment demander à une partie d’un des trois grands Pouvoirs de l’Etat d’adopter une décision sans appel qui s’appliquera aux deux autres grands Pouvoirs de l’Etat en cas de conflit ? Ce mécanisme, est-il en concordance avec le principe de la Séparation des Pouvoirs consacré par la Constitution en son article 59 ?
Prenons l’hypothèse dans laquelle une décision finale est prise par la Cour de Cassation en vue de résoudre le conflit. Comment alors s’assurer de son exécution ? Et dans l’éventualité où aucun des deux Pouvoirs politiques ne déciderait de saisir la Commission de Conciliation, que risquerait-il de se passer ?
En effet, la Commission de Conciliation n’est pas le seul mécanisme institutionnel de règlement de conflits entre le Pouvoir Législatif et le Pouvoir Exécutif. Aussi, la responsabilité politique du Gouvernement permet-elle, classiquement, d’apporter une solution aux conflits susceptibles de survenir entre le Gouvernement et la majorité parlementaire(128).
Toutefois, dans le régime constitutionnel de 1987, cette méthode institutionnelle de résolution d’un conflit politique crée plus un déséquilibre monumental entre le Pouvoir Législatif et le Pouvoir Exécutif que d’éviter le blocage des institutions.
La responsabilité politique du Gouvernement serait d’une efficience à toute épreuve pour le règlement des conflits entre les Pouvoirs politiques en vue de la bonne marche des institutions politiques du régime, si elle était contrebalancée par le droit de dissolution des Assemblées. C’est que cet équilibre exigerait sinon une certaine prudence, du moins une prudence certaine dans le maniement de l’arme politique de la censure.
En cas de conflit, le Gouvernement saurait que sa responsabilité politique peut être mise en cause. Le cas échéant, cela conduirait à la formation d’un nouveau Gouvernement bénéficiant de la confiance de la majorité. En même temps, l’Assemblée ayant voté la motion de censure ou qui projette de le faire saurait qu’elle peut être dissoute. Le cas échéant, une nouvelle majorité pourrait éventuellement être dégagée. Ainsi, la décision de renvoyer un Gouvernement ferait-elle automatiquement penser au verdict des urnes.
Puisque les constituants de 1987 n’ont pas cru utile d’instaurer cette réciprocité de moyens de pression entre les Pouvoirs politiques, la responsabilité politique du Gouvernement perd beaucoup de son importance comme méthode institutionnelle efficace de règlement de conflits. C’est que l’utilisation de cette arme politique peut ne pas viser la bonne marche de l’Etat, puisque les parlementaires n’ont pas à craindre un éventuel arbitrage populaire. Cette situation peut encore favoriser un bras de fer entre la majorité présidentielle et la majorité parlementaire ; d’où, un terrain fertile à crises institutionnelles.
De plus, seulement la menace du vote de la motion de censure peut conduire un Gouvernement ou un de ses membres à avoir une certaine propension à oeuvrer dans le sens des intérêts politiques d’un groupe de parlementaires influents. Or, parallèlement, le Gouvernement peut éventuellement être soutenu par une majorité plus forte dans l’autre Assemblée(129).
§ 2.- UN PARLEMENT PUISSANT ET UN EXÉCUTIF « DÉSARMÉ »
A la chute du Président Jean-Claude DUVALIER en 1986, dominait une tendance au chambardement dans le pays. Le gros du Peuple voulait tout chambarder. Vu la soif de démocratie et le symbolisme de la chute(130), le Peuple n’a pas voulu que soit possible la restauration du statu quo ante. C’est le cas de dire que le régime de dictature des DUVALIER effrayait une bonne partie de la population et a également laissé des souvenirs troublants.
C’est dans cette perspective que les constituants de 1987 ont cru devoir, par tous les moyens, tenter d’éviter le retour au présidentialisme traditionnel dans le souci d’éviter toute dérive dictatoriale. Dans cette optique, des pouvoirs très étendus sont accordés au Parlement, alors que le Pouvoir Exécutif est complètement encadré. La Constitution accorde des pouvoirs considérables au Gouvernement, branche du Pouvoir Exécutif, mais elle en fait également le Gouvernement du parti majoritaire au Parlement. De plus, l’esprit du texte constitutionnel trahit une méfiance à l’égard de la fonction présidentielle.
En somme, le Parlement est sinon le véritable lieu de pouvoir, du moins l’épicentre du pouvoir politique (A). Or, le Pouvoir Exécutif, en tant qu’organe du pouvoir politique, ne semble pas constituer un contrepoids réel et efficace à la toute-puissance du Parlement (B).
A. LE PARLEMENT : L’ÉPICENTRE DU POUVOIR POLITIQUE
Tenant compte de l’organisation institutionnelle du nouveau régime constitutionnel de 1987, on peut avancer que le Parlement est sinon une institution-clé, du moins l’organe central du pouvoir politique dans le système constitutionnel haïtien.
En effet, le cadre constitutionnel confère au Parlement un rôle de premier plan dans l’exercice du pouvoir politique. Il demeure entendu que, pour réduire l’influence du Président de la République et ainsi faire échec au présidentialisme traditionnel, des pouvoirs importants sont accordés au Gouvernement dans le cadre du bicéphalisme exécutif institué par la Constitution de 1987. Toutefois, il n’en demeure pas moins vrai que tout Gouvernement est en principe celui du parti de la majorité parlementaire dans le régime constitutionnel de 1987.
Par conséquent, le Gouvernement n’est que le reflet de la configuration du Parlement.
Un Parlement dominé par un parti disposant de la majorité dans chacune des deux Assemblées pourra facilement accorder sa confiance pour l’investiture d’un Gouvernement.
Dans ces conditions, le programme politique du Gouvernement aura été celui du courant majoritaire au Parlement. A contrario, un Parlement « mosaïque », au sein duquel aucun parti ou groupe ne dispose de la majorité, accordera plus aisément sa confiance à un Gouvernement de coalition reflétant les courants divergents et multiples qui s’affrontent aux Assemblées. En peu de mots, le Gouvernement, quel que soit le cas de figure considéré, procède du Parlement dont il reçoit également l’investiture.
En plus de faire procéder le Gouvernement du parlement, la Constitution de 1987 accorde à ce dernier des pouvoirs quasi-illimités en vue de contrôler minutieusement l’action gouvernementale :
1- Il contrôle l’exécution du programme politique pour lequel il a accordé sa confiance ;
2- Il peut même questionner ou encore interpeller le Gouvernement en entier ou un des ses membres sur les faits et actes de l’Administration131 ;
3- Il contrôle l’exécution du budget qu’il a voté ;
4- Il dispose d’un pouvoir général d’enquête.
Par suite, pour rendre effectives les compétences susmentionnées, l’une ou l’autre des deux (2) Assemblées parlementaires peut valablement renverser le Gouvernement si celui-ci ne disposerait plus de sa confiance.
Quant au Président de la République, son pouvoir de nomination, en majeure partie, est teinté de l’influence et du contrôle du Parlement. C’est le cas dans la procédure de nomination des juges de la Cour de Cassation ; sa liberté de choix est limitée par le Sénat. Le Président de la République est le Chef nominal des Forces Armées132, coresponsable avec le Premier Ministre de la défense nationale133 et joue un rôle d’importance dans la diplomatie haïtienne. Toutefois, ce n’est qu’après l’approbation du Sénat que le Président de la République est habilité à nommer le Commandant en Chef des Forces Armées, celui de la Police, les Ambassadeurs et les Consuls Généraux. Ajouter à cela, il faut aussi l’approbation du Sénat pour nommer les Conseils d’Administration des Organismes autonomes.
De plus, il lui faut l’approbation de l’Assemblée Nationale pour déclarer la guerre à une puissance étrangère ennemie. Même en temps de crise grave, il ne peut pas décider de l’opportunité de l’état de siège. Il dispose, certes, d’une compétence constitutionnelle exclusive pour négocier et signer les traités, conventions ou accords internationaux ; mais, un dernier examen, par l’Assemblée Nationale, de ces instruments juridiques internationaux est constitutionnellement nécessaire avant que l’Etat soit juridiquement et « définitivement » engagé.
Le Président de la République ne peut, en aucune façon, mettre fin, avant son terme normal, au mandat des parlementaires. Or, le Sénat, érigé en Haute Cour de Justice, peut, éventuellement, mettre fin prématurément au mandat du Président de la République en le destituant. C’est qu’en dépit de son irresponsabilité politique, le Président de la République encourt une responsabilité pénale « pour crime de haute trahison ou tout autre crime ou délit commis dans l’exercice de ses fonctions » et est passible de la Haute Cour de Justice. La procédure de mise en accusation, procédure d’impeachment dans le système américain, est engagée par la Chambre des Députés. Le Sénat, de son côté, érigé en H.C.J., après avoir été régulièrement saisi, statue sur les faits reprochés au Président de la République.
De surcroît, on peut même présumer une responsabilité du Président de la République en dehors de l’exercice de ses fonctions. La Constitution n’empêche pas qu’il puisse être librement poursuivi devant les tribunaux ordinaires pour les actes ne relevant pas de l’exercice de ses fonctions. Le régime de la responsabilité pénale du Président de la République devant la H.C.J. prend en considération seulement les actes accomplis dans l’exercice de la fonction présidentielle. Le Président de la République ne bénéficie pas d’une immunité juridictionnelle concernant les actes accomplis hors de l’exercice de la fonction présidentielle. Donc, constitutionnellement, il peut être attaqué devant une juridiction ordinaire pendant le cours du mandat présidentiel pour les actes ne relevant pas de l’exercice de ses fonctions. Or, quoi que les parlementaires soient passibles des tribunaux de droit commun, il faut quand même, nonobstant les cas de flagrance, d’abord engager la procédure de la levée des immunités.
En dernier lieu, le champ d’action du Parlement, dans le cadre de l’exercice de sa fonction législative, ne fait quasiment pas l’objet de limitations. Le constat est le même tant au niveau du domaine législatif qu’au niveau de la procédure législative.
Tenant compte de tout ce qui précède, il va sans dire que le Parlement est un véritable lieu de pouvoir, sinon le siège réel du pouvoir. Pourtant, il souffre d’une carence d’encadrement juridique.
B. L’ABSENCE DE CONTREPOIDS CONSTITUTIONNELS EFFICACES
Dans le régime constitutionnel de 1987, le système institutionnel retenu se caractérise par la prééminence du Parlement. A la vérité, il arrive que les Constitutions accordent une certaine prépondérance à l’un ou l’autre des organes qu’elles instituent. Néanmoins, dans les régimes démocratiques dits de Séparation des Pouvoirs, les compétences accordées aux Pouvoirs institués sont limitées voire même contrebalancées. Or, dans la Constitution de 1987, le Parlement détient des pouvoirs très étendus, voire illimités, qu’il exerce, pourtant, sans un contrôle efficace.
En fait, il n’y-a pas de drame à accorder des pouvoirs considérables au Parlement au détriment du Pouvoir Exécutif, comme moyen de contourner les éventuelles tentatives de dérive dictatoriale. C’est qu’il est plus facile à un seul homme, doté d’un pouvoir politique fort, d’instituer le despotisme annihilant ainsi les libertés fondamentales. Cependant, à trop vouloir coincer le Pouvoir Exécutif, particulièrement le Président de la République, les constituants de 1987 donnent l’impression d’avoir oublié, entre autres, les méfaits du phénomène de l’obstruction parlementaire, de celui de la paralysie parlementaire ou de celui de la dictature parlementaire.
Le problème réel résulte du fait qu’en dépit de l’immensité des pouvoirs accordés au Parlement, les bornes de ces derniers ne sont pas bien connues. De plus, ils ne sont ni efficacement contrôlés ni contrebalancés comme le veut la théorie de la Séparation des Pouvoirs qui postule l’équilibre des Pouvoirs(134), alors que le principe de la Séparation des Pouvoirs est consacré solennellement par la Constitution. Comment alors contrebalancer l’influence du Parlement en cas de dérive ? Peut-on se contenter d’une « vertu » présumée des élus du Peuple ou doit-on se confier uniquement à la morale politique ? Dans ces conditions, l’institutionnalisation du pouvoir politique en Haïti ne perd-t-elle pas de son sens ?
En effet, les pouvoirs les plus importants et redoutables du Parlement n’ont pas de contrepartie et ne sont pas rationalisés. Nous pensons tout de suite au droit de censure des Assemblées parlementaires, aux prérogatives de législation illimitées du Parlement, à son pouvoir d’enquête, à la procédure de mise en accusation du Président de la République ou de tout autre membre du Pouvoir Exécutif, au pouvoir de contrôle sur nombre de nominations faites par le Président de la République, etc.
Pour l’essentiel, au droit de censure ne correspond pas le droit de dissolution dans le système institutionnel retenu. De plus, en matière de législation, le Parlement est incontournable. Pourtant, le Pouvoir Exécutif, quoique ne disposant pas de la compétence pour adopter des règlements autonomes, ne contrôle pas la procédure législative.
Par esprit de synthèse, nous avançons qu’au regard de la Constitution de 1987, le Parlement peut être considéré comme l’organe central du pouvoir politique dans le système constitutionnel haïtien, sinon l’épicentre du régime. Cependant, en dépit de cette place dominante qu’il occupe dans l’organisation institutionnelle du nouveau régime, il souffre d’un déficit à peine voilé d’encadrement juridique.
SECTION II.- LA NATURE ET LA « PRATIQUE » DU RÉGIME : CONTROVERSES ET DICHOTOMIE
A la lumière des typologies classiques des différents régimes contemporains, nous faisons des considérations d’ordre théorique sur la nature du régime politique institué par la Constitution de 1987 pour essayer de le situer dans les courants théoriques connus. De plus, dans le cadre de la « pratique » du régime, nous abordons le problème de la discontinuité institutionnelle qui, fondamentalement, est la conséquence de l’instabilité politique et de la faiblesse des institutions de l’Etat. D’ailleurs, cette absence de continuité institutionnelle empêche de dire gros sur la « pratique » du régime en termes de ses apports au cadre constitutionnel proprement dit. Toutefois, nous avons jugé intéressant d’en parler quand même, dans la mesure où l’on pourrait se demander si cette discontinuité institutionnelle ne serait pas aussi une conséquence d’une éventuelle inadaptabilité ou d’une éventuelle inapplicabilité du régime.
Pour ce qui concerne la nature du régime, il demeure entendu que l’on doit se garder de se fermer dans des carcans théoriques schématisant un idéal type modélisé à partir de la forme de gouvernement pratiquée en Grande-Bretagne et un idéal type modélisé à partir du système constitutionnel américain, puisqu’en effet chaque régime politique paraît unique(135).
Toutefois, pour bien poser les logiques institutionnelles du régime constitutionnel de 1987, nous avons jugé opportun de faire des considérations académiques pour pouvoir asseoir notre réflexion sur des bases théoriques et ainsi la structurer.
Dans cette perspective, nous tâcherons de faire des considérations d’ordre théorique sur la nature du régime (§ 1) et nous effleurerons la « pratique » du régime à travers le problème de la discontinuité institutionnelle (§ 2).
§ 1.- LA NATURE DU RÉGIME : AMBIGUÏTÉS ET CONTROVERSES
Parmi les techniques d’organisation des pouvoirs, on distingue sommairement les régimes de concentration des pouvoirs d’inspiration totalitariste et les régimes de séparation des pouvoirs d’inspiration démocratique. La Constitution de 1987, pour sa part, consacre solennellement le principe de la Séparation des Pouvoirs en son article 59. Donc, cette disposition constitutionnelle, prise au pied de la lettre, nous porte à considérer que les constituants de 1987 ont opté pour un régime démocratique dit de Séparation des Pouvoirs.
En effet, dans les régimes démocratiques, on distingue classiquement et à titre principal le régime parlementaire avec ses diverses modalités ou variantes et le régime présidentiel. En ce qui a trait au régime constitutionnel de 1987, force est de constater qu’il s’apparente à un cocktail ayant cumulé des emprunts au régime présidentiel et au régime parlementaire. Donc, le nouveau régime de 1987, n’échappe-t-il pas à la typologie classique des différents régimes démocratiques ?
Il va sans dire que le régime de 1987 tire une certaine originalité du fait de son caractère hybride. Pour faire ressortir cette originalité, nous allons présenter ses principales particularités (A). De plus, des controverses relevées dans la doctrine et dans la documentation relative à cet objet d’étude auront permis de faire la preuve de cette originalité (B).
A. DES PARTICULARITÉS DU RÉGIME
L’organisation institutionnelle du régime constitutionnel de 1987 ne crée pas les conditions d’un régime parlementaire classique. En outre, le régime s’est aussi éloigné, à bien des égards, du schéma classique d’un régime présidentiel. D’où, son caractère hybride et le signe de son originalité. On pourrait même tenter d’affirmer qu’il s’agit, dans une certaine mesure, d’un régime sui generis.
Le régime parlementaire organise l’équilibre des Pouvoirs Exécutif et Législatif en organisant leur collaboration et en dotant le Gouvernement et les Assemblées de moyens d’action réciproques dans le souci d’être toujours en accord étroit. Si, chemin faisant, cet accord vient à manquer, il peut être rapidement rétabli par modification de la composition politique des Assemblées ou du Gouvernement(136).
De son côté, le régime présidentiel organise l’équilibre entre les deux grands Pouvoirs politiques de l’Etat en cantonnant les deux organes dans l’exécution de leurs tâches spécifiques. Ils sont assurés de demeurer en fonction pendant toute la durée préfixée de leurs mandats en évitant qu’ils ne disposent, les uns par rapport aux autres, des moyens d’action décisifs(137).
La Constitution de 1987 a institué un Pouvoir Exécutif bicéphale, composé d’un Gouvernement collégial et solidaire, et d’un Président de la République avec dissociation entre la fonction de Chef de l’Etat et celle de Chef de Gouvernement. Le Président de la République fait office de Chef de l’Etat, alors que le Premier Ministre fait fonction de Chef de Gouvernement. Ce schéma paraît correspondre aux canons classiques du régime parlementaire. Cependant, le Président de la République est en même temps élu au suffrage universel direct. Or, cette modalité est une caractéristique fondamentale du régime présidentiel.
Du reste, on a pu constater que le régime constitutionnel de 1987 établit un Gouvernement de type parlementaire et un Président de type présidentiel sans, pour autant, lui accorder les pouvoirs considérables généralement conférés à un Président dans ce type de régime(138). Son mode d’accession au pouvoir lui garantit une légitimité populaire au plan national et un fondement démocratique sans conteste. Pourtant, la capacité de jouissance et d’exercice du pouvoir réel lui échappe au profit d’un Chef de Gouvernement qui vient concurrencer son autorité.
L’initiative des lois appartient concurremment au Pouvoir Exécutif et à chacune des deux (2) Assemblées. Le Premier Ministre et les Ministres bénéficient du droit d’entrée aux Assemblées pour venir soutenir les projets de lois et les objections du Président de la République.(139) Cependant, le champ d’action du Parlement dans la procédure législative paraît sans bornes. En conséquence, la collaboration constante du Gouvernement avec les Assemblées sur le plan législatif, trait distinctif du régime parlementaire, est juridiquement mal assurée.
Comme il a été susmentionné, en régime parlementaire, quand l’accord étroit devant exister entre le Gouvernement et les Assemblées vient à manquer, il peut être rapidement rétabli par modification de la composition politique des Assemblées ou du Gouvernement. Or, de ce point de vue, on a pu constater un déséquilibre flagrant dans le régime constitutionnel de 1987. L’Exécutif et le Parlement, à proprement parler, ne disposent pas de moyens d’action réciproques. L’une ou l’autre des deux (2) Assemblées peut renverser le Gouvernement par le vote de la motion de censure, alors que le Président de la République est démuni de l’arme de riposte de la dissolution. Donc, en cas de conflit irréductible entre la majorité au niveau de l’une ou l’autre des deux (2) Assemblées et le Gouvernement, les constituants de 1987 ont proposé la voie « royale » de la modification de la composition politique du Gouvernement pour rétablir l’accord entre les deux (2) organes.
Selon le professeur émérite Pierre PACTET : « Tout régime parlementaire peut être défini, pour l’essentiel, comme un régime dans lequel le Gouvernement doit disposer à tout moment de la confiance de la majorité parlementaire »(140). Toutefois, il a pris le soin d’ajouter un peu plus loin(141) que « la dissolution constitue une contrepartie nécessaire à la possibilité qu’a l’Assemblée de mettre en cause la responsabilité politique du Gouvernement et, par conséquent, un facteur précieux de l’équilibre des pouvoirs recherché par le régime parlementaire ». D’ailleurs, à ce propos, les professeurs Francis HAMON et Michel TROPER ont dit constater une divergence doctrinale(142).
Tenant compte de tout ce qui précède, on peut admettre que le régime constitutionnel de 1987 comporte beaucoup d’éléments de rattachement au régime parlementaire au point qu’on ne puisse penser qu’il s’agit d’un régime présidentiel. Néanmoins, s’il se rapproche beaucoup plus du régime parlementaire que du régime présidentiel, on ne peut pas d’emblée, avec véhémence et d’un ton doctoral, avancer que le régime en question répond bien à l’orthodoxie du régime parlementaire classique. Donc, c’est le cas de dire que l’agencement institutionnel du régime ne conduit pas automatiquement à le considérer ni comme un régime parlementaire classique ni comme un régime présidentiel. C’est d’ailleurs cette difficulté pour le classer dans l’un ou l’autre schéma classique qui explique autant de controverses dans la littérature juridique se rapportant à cet objet d’étude.
B. DES CONTROVERSES RELEVÉES SUR LA NATURE DU RÉGIME
Depuis l’adoption de la Constitution de 1987, elle n’a guère cessé de faire l’objet de commentaires et critiques. Pour l’essentiel, historiens s’intéressant à l’histoire constitutionnelle du pays, hommes politiques, constitutionnalistes et étudiants en droit ne cessent de confronter leurs points de vue relativement au régime politique institué par la Constitution. Elle est comme un laboratoire intéressant où s’affrontent les curiosités des initiés. En ce qui a trait à la nature du régime, les opinions sont largement partagées à telle enseigne que personne ne peut prétendre faire l’unanimité autour de sa position.
Le professeur Mirlande MANIGAT trouve « une imprécision originelle quant au type de régime politique voulu, ce qui a engendré une voie intermédiaire entre le système présidentiel et le système parlementaire ».(143)
Pour sa part, professeur Monferrier DORVAL(144) pense que le régime politique institué par la Constitution de 1987 est un régime parlementaire dénaturé.
Quant au professeur Patrick PIERRE-LOUIS,(145) le régime politique institué par la Constitution de 1987 est un régime parlementaire déséquilibré.
L’historien Claude MOISE eu à avancer : « La Chambre des Députés et le Sénat sont dotés de pouvoirs étendus comparables à ceux d’un régime parlementaire renforcé(146). »
De son côté, l’historien Georges MICHEL pense qu’il s’agit d’un régime semiparlementaire(147).
Selon Lyn FRANÇOIS(148) : « Le régime constitutionnel haïtien n’a de parlementaire que le nom ou l’apparence tant il est vrai que l’omnipotence du Parlement fait plutôt penser à la consécration d’un régime directorial ou d’Assemblée ».
En ce qui me concerne, le régime politique institué par la Constitution de 1987 ne peut pas être assimilé, à mon humble avis, à un régime parlementaire classique, et encore moins, à un régime présidentiel, parce qu’il participe à la fois du régime parlementaire et du régime présidentiel. Au premier abord, si l’on s’en tient uniquement à l’agencement institutionnel des rapports entre les Pouvoirs publics constitutionnels, on peut être tenté d’avancer qu’il s’agit simplement d’un régime mixte à forte dominante parlementaire. Néanmoins, si l’on veut associer ce premier élément d’analyse aux prérogatives de législation illimitées accordées au Parlement,(149) on pensera plutôt à l’organisation d’un régime d’Assemblée assoupli.
Toutefois, le Parlement n’arrive pas encore à prendre la place qui lui revient dans la « pratique » du régime, en raison de l’instabilité politique provoquant la discontinuité institutionnelle. Ce phénomène récurrent empêche de voir toutes les manifestations de la toute-puissance du Parlement.
§ 2.- LA « PRATIQUE » DU RÉGIME : DISCONTINUITÉ INSTITUTIONNELLE ET CONTRADICTIONS
La Constitution de 1987, comparée à la Constitution américaine de 1787 ou à la Constitution française de 1958, est relativement jeune. Peut-être même trop jeune pour écrire un traité sur la pratique du régime qu’elle a institué. D’autant que l’instabilité politique vient, par intermittence, rompre l’expérience de la démocratie dans laquelle le pays dit s’engager et qui est, aujourd’hui encore, à une phase émergente.
Il n’en demeure pas moins que, depuis 1987, on a enregistré des tentatives de mise en oeuvre de la Constitution de 1987. Ces moments d’essai ont permis de déceler des survivances du présidentialisme traditionnel dans le comportement des Chefs d’Etat qui se croient obligés de se battre sur tous les fronts.
Ajouter à cela, le gros du Peuple ne semble pas encore intérioriser le nouveau système constitutionnel caractérisé essentiellement par la prédominance du Parlement. Dans l’idiosyncrasie de l’homme de la rue et peut-être même de la plupart de nos hommes politiques, le Président de la République reste et demeure un papa(150), sinon le chef, alors que le parlementaire est généralement considéré comme un discoureur ou tout simplement un élément de blocage dans le sens péjoratif du terme. Cela est d’autant plus vrai que le gros de la population à tendance à transformer le parlementaire en « agent de développement » auquel on demande, lors des campagnes électorales, de promettre routes, électricité, ponts, écoles nationales, emplois, etc., au lieu de s’assurer que le candidat en face aura pu faire bonne figure au Parlement en jouant pleinement son rôle législatif et sa fonction de contrôle de l’action gouvernementale.
En effet, on peut facilement avancer que cette situation résulte du déficit d’information ou du faible niveau d’instruction de la population haïtienne. En fait, cette lecture ne se détourne pas de la réalité. Cependant, l’absence de continuité institutionnelle, conséquence de l’instabilité politique et de la faiblesse des institutions, n’en est pas moins une variable explicative du phénomène.
Depuis l’institution de la Constitution de 1987, cinq (5) législatures ont vu le jour. Cependant, elles ne se sont pas succédées dans le cadre d’une continuité institutionnelle. Les élections n’ont pas toujours lieu à temps pour pourvoir aux sièges devenus vacants au Sénat ou en vue du renouvellement intégral de la Chambre. Il arrive même que le Parlement soit devenu inopérant(151) ou qu’une Législature entière soit emportée par un coup d’Etat(152). De plus, le Peuple a déjà vu un Président de la République en fonction qui dit « constater la caducité du Parlement »(153) et renvoyer le reste des parlementaires dont le mandat n’était pas pour autant arrivé à terme.
Parallèlement, la Constitution prévoit un mécanisme de rechange relativement facile à mettre en oeuvre en cas de vacance présidentielle. Même lorsque la voie constitutionnelle tracée n’est pas toujours respectée, la fonction présidentielle est toujours occupée. Or, à plusieurs reprises, le pays a fonctionné sans le Parlement. D’où, le citoyen ordinaire ou le non-initié en droit ou à la science politique peuvent en déduire que le Parlement n’a pas grande importance ; s’il doit exister, ses membres feraient mieux de jouer le rôle de relai du Pouvoir Exécutif, notamment dans les provinces. D’où, on peut considérer la discontinuité institutionnelle comme une cause possible de la perception du parlementaire comme « agent de développement » et comme une explication possible aux survivances du présidentialisme traditionnel décelées dans le comportement des Chefs d’Etat ; tandis que le cadre constitutionnel fait du Parlement l’épicentre du régime.
Cette discontinuité institutionnelle qui marque la « pratique » du régime et qui tend à affaiblir le Parlement, va être abordée à la lumière des exemples de crises et vides institutionnels (A) sans oublier l’épineux problème de l’instabilité politique et celui de la faiblesse des institutions (B).
A. DES EXEMPLES DE CRISES ET VIDES INSTITUTIONNELS
Après la chute du Président Jean-Claude DUVALIER en Février 1986, il a fallu repenser le système politique haïtien. Pour arriver à un système politique nouveau, il a fallu d’abord l’adoption d’une nouvelle Constitution prenant en considération les aspirations du Peuple. Donc, l’une des missions essentielles du Conseil National de Gouvernement (CNG) était d’assurer qu’une nouvelle Constitution soit adoptée en vue d’une nouvelle réglementation de la vie politique.
Le 10 Mars 1987, soit un peu plus d’un an après le départ du Président Jean-Claude DUVALIER, l’Assemblée Nationale Constituante a voté le texte final de la Constitution(154) qui allait être soumis à référendum le 29 Mars 1987(155). Le Peuple a reçu favorablement la nouvelle Constitution et elle a été tardivement publiée(156) dans le journal officiel de la République, Le Moniteur, le Mardi 28 Avril 1987 par le CNG.
En dépit de l’adoption définitive par voie référendaire de la nouvelle Constitution, le pays a du mal à entrer dans la normalité institutionnelle.(157) En conséquence, le nouveau système politique qui devrait s’implanter par la mise en œuvre de la nouvelle Constitution n’a pas pu atteindre son stade de maturité et reste aujourd’hui encore à l’état embryonnaire. Cela est dû au fait que l’instabilité politique vient presque toujours, par intermittence, entrecouper les tentatives de mise en œuvre de la Constitution en vue de l’implantation du nouveau système politique en créant presque constamment des crises et des vides institutionnels.
Pour nous en convaincre, le Parlement occupe l’épicentre du nouveau régime constitutionnel de 1987. Or, faute de continuité institutionnelle, le Parlement n’a pas encore pris sa place d’institution-clé dans la « pratique » du régime et dans l’opinion. Sous l’égide de la Constitution de 1987, le pays a trop fonctionné sans le Parlement. Quand ce dernier fonctionne, il reste fort souvent en deçà de ses prérogatives constitutionnelles, parfois même inopérant et les législatures ne se succèdent pas dans la continuité institutionnelle.
Sous l’égide de la Constitution de 1987, la première tentative d’organisation d’élections générales a eu lieu le 29 Novembre 1987. Ces élections n’ont pas abouti(158). De nouvelles élections ont été organisées le 17 Janvier 1988. Ces élections ont accusé un faible taux de participation de la population et ont été, pour le moins, largement contestées par une bonne partie de la classe politique(159). Toutefois, elles ont eu le mérite de donner au pays le premier Président élu sous l’empire de la nouvelle Constitution. Du même coup, elles ont permis l’avènement de la 44e Législature. D’où, le début de la mise en place du nouveau système politique retenu.
En revanche, l’instabilité politique allait tout gâcher. Le Président de la République, Lesly F. MANIGAT, et la 44e Législature n’ont pas tenu six (6) mois, car emportés par un coup d’Etat du Général Henri NAMPHY en Juin 1988(160). En Septembre de la même année, on a enregistré un coup d’Etat, dirigé par le Général Prosper AVRIL, dans le coup d’Etat(161).
Ainsi, de Juin 1988 à Janvier 1991, le pays a connu le vide institutionnel ; il a fonctionné sans le Parlement.
Le 16 Décembre 1990, de nouvelles élections générales ont été organisées dans le pays. Elles ont permis l’accession au pouvoir de Jean-Bertrand ARISTIDE et l’avènement de la 45e Législature(162).
Un bras de fer allait opposer le Président de la République et le Parlement sur la personne de René PREVAL comme Premier Ministre. Alors que le cadre constitutionnel proprement dit fait du Parlement l’épicentre du nouveau régime, la 45e Législature n’a pas pu permettre déjà à l’institution parlementaire de prendre cette place dominante dans la « pratique » du régime et dans l’opinion. Depuis le départ du Président Jean-Claude DUVALIER en 1986, le Peuple a toujours vu les organes exécutifs de l’Etat occupés, mais la coutume parlementaire fait défaut. Donc, à ce moment, la majeure partie de la population a perçu le Parlement plus comme un organe de « blocage » que toute autre chose. Qui plus est, le Président de la République, Jean-Bertrand ARISTIDE, a été pratiquement au sommet de sa gloire.
En dépit de tout, le Parlement a voulu exercer sa fonction de contrôle de l’action gouvernementale. En effet, suite à une série de mécontentements, le Premier Ministre René PREVAL a été interpellé le 13 Août 1991 par la Chambre des Députés. Cependant, la Chambre a dû reculer en ajournant le vote sur la motion de censure. Or, à l’issu de toute interpellation, doit intervenir un vote ; elle aboutit à un vote de confiance ou de censure.(163)
Donc, le bras de fer entre l’Exécutif et le Parlement a amené ce dernier à passer en marge de la Constitution pour éviter le « Coup d’Etat du Peuple ».(164)
Par suite, le 30 Septembre 1991 un coup d’Etat militaire a emporté le Président Jean-Bertrand ARISTIDE. La 45e Législature est restée en place, mais on l’aura compris, cette dernière est restée pendant longtemps inopérante.
Entre Juin et Septembre 1995 des élections ont été organisées ; la Chambre est renouvelée et le Sénat est complété. Le Parlement rentre en fonction à la fin de l’année 1995. C’est le début de la 46e Législature.
Par la suite, des élections n’ont jamais pu être organisées. En Janvier 1999, le Président de la République René PREVAL a dit constater la caducité du Parlement dans un message adressé à la population sur la chaîne publique et en a profiter pour renvoyer le reste des parlementaires dont le mandat n’était pas pour autant arrivé à terme. Donc, un nouveau vide institutionnel en a découlé. Entre-temps, le pays fonctionne sans Premier Ministre depuis Juin 1997, suite à la démission du Gouvernement de Rosny SMARTH, fatigué de gérer les affaires courantes. En peu de mots, le régime a plongé dans un véritable désordre institutionnel et cette situation ne tend guère à renforcer l’institution parlementaire. Elle donne de préférence libre cours à des élans de présidentialisme que l’on croyait à jamais révolu. Il a fallu attendre 21 Mai 2000 pour voir de nouvelles élections organisées dans le pays. Elles ont permis, entre autres, l’avènement de la 47e Législature. Entre-temps, le Sénat n’a jamais pu être renouvelé.
Les événements du 29 Février 2004 ont emporté le Président de la République, Jean-Bertrand ARISTIDE, ainsi que la 47e Législature. De Mars 2004 à Avril 2006, le pays a de nouveau fonctionné sans le Parlement. Le Président de la Cour de Cassation, Me Boniface ALEXANDRE, a passé plus de 90 jours à occuper provisoirement la fonction présidentielle. De son côté, le Premier Ministre Gérard LATORTUE a fonctionné sans le Parlement pour contrôler l’action de son Gouvernement.
Le 7 Février 2006, de nouvelles élections générales ont été organisées. Elles ont permis l’accession au pouvoir de René PREVAL une nouvelle fois et l’avènement de la 48e Législature. Après les élections générales de 2006, il a fallu attendre Avril et Juin 2009 pour l’organisation des élections sénatoriales partielles en vue du renouvellement du tiers du Sénat et l’on s’achemine tout droit vers l’amputation d’un nouveau tiers des membres de ladite Assemblée. D’où, un nouveau vide institutionnel pointe à l’horizon et on peut craindre le pire si de nouvelles élections ne sont pas organisées dans les mois qui viennent.
On l’aura compris, des crises et vides institutionnels constituent le lot quotidien de la « pratique » du régime, fortement marquée par la discontinuité institutionnelle. Cette situation contribue à affaiblir l’institution parlementaire et à donner libre cours à des élans de présidentialisme en dépit du cadre constitutionnel qui fait du Parlement l’épicentre du régime.
Certains observateurs pourraient avancer que, depuis 1987, le régime a du mal à fonctionner dans la continuité institutionnelle, parce qu’il est tout simplement inadaptable sinon inapplicable.
Sans pour autant prendre d’emblée le contre-pied de ce point de vue, nous avançons de préférence qu’on ne peut pas encore tester de l’inadaptabilité ou de l’inapplicabilité du régime puisqu’il n’a jamais été mis en place totalement. D’ailleurs, la Constitution de 1987 a su s’imposer dans la durée.(165) Nous trouvons qu’il est plus judicieux de voir dans l’épineux problème de l’instabilité politique et celui de la faiblesse des institutions des variables explicatives du phénomène de la discontinuité institutionnelle plutôt que de considérer que le régime est inadaptable ou inapplicable avant même de le tester au moyen de sa mise en œuvre complète.
B. L’INSTABILITÉ POLITIQUE ET LA FAIBLESSE DES INSTITUTIONS
La ratification du texte constitutionnel par le Peuple haïtien le 29 Mars 1987 se veut avant tout, un acte de rejet. C’est le rejet d’un système politique qui a fait son temps et que l’on croyait à jamais révolu. Le Peuple voulait faire l’expérience de la démocratie après plusieurs décennies de dictature, particulièrement le régime des DUVALIER. Cela pourrait s’expliquer par une soif de liberté, liberté que le Peuple croyait garantie par l’institution de la Constitution de 1987.
Cependant, seulement la ratification de la Constitution de 1987 ne suffit pas à permettre au Peuple d’instaurer la démocratie, car nulle part ailleurs, la démocratie ne se « décrète » pas ; c’est un processus. On pourrait même l’envisager comme une construction permanente. L’adoption de la Constitution de 1987 était la première étape, très significative d’ailleurs sur le plan de pur droit, mais ce n’était qu’une première étape.
Si l’on veut arriver à l’instauration du nouveau système politique, encore faudrait-il imposer l’application continue de la Constitution, pour permettre au régime de fonctionner dans la continuité institutionnelle. La continuité institutionnelle voudrait dire mettre effectivement en place les institutions créées par la Constitution, leur donner les moyens de leur fonctionnement, les renouveler, le cas échéant, à temps pour permettre au nouveau régime de fonctionner sans être saccadé.
Pourtant, on l’aura vitement compris, la première tentative de mise en œuvre du nouveau régime en Février 1988 n’a pas duré six (6) mois. Depuis lors, le pays s’enlise dans une instabilité politique dont il a du mal à s’en sortir. Les tentatives de mise en œuvre du nouveau régime sont entrecoupées de coups d’Etat. Il va sans dire que cette situation ne favorise guère le renforcement des institutions de l’Etat. D’ailleurs, jusqu’à présent, le Conseil Electoral Permanent (CEP) n’a pas pu être mis en place. Or, il devrait jouer un rôle moteur dans la continuité institutionnelle du régime.
C’est le cas de dire que l’instabilité politique et la faiblesse des institutions sont étroitement imbriquées. Les deux (2) expliquent la discontinuité institutionnelle qui caractérise la « pratique » du régime et l’on pourrait même se demander si l’une n’engendre pas l’autre et vice versa.
La Constitution de 1987 place le CEP au rang des institutions indépendantes. Elle le charge de l’organisation des élections dans tout le pays et fait de lui en même temps le juge du contentieux électoral.(166) De plus, ses membres jouissent de l’inamovibilité en vue de garantir leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Or, précisément, la discontinuité institutionnelle est due au fait que les élections ne sont jamais organisées à temps. Pour que l’on puisse arriver à avoir dans le pays régulièrement l’organisation d’élections, le CEP doit être mis en place et il doit avoir les moyens de son fonctionnement. C’est ce qu’a empêché l’instabilité politique. La mise en place du nouveau système politique est entrecoupée de périodes de « transition ».
Depuis l’institution de la Constitution de 1987, le Pouvoir Exécutif a toujours eu à intervenir et même à décider de l’organisation d’élections dans le pays. Or, les premières élections de Novembre 1987 devraient permettre la formation du CEP qui est précisément l’organe chargé d’organiser en toute indépendance, suivant le cycle électoral fixé par la Constitution, les élections en vue du renouvellement du personnel du pouvoir politique.
Le Conseil Electoral Permanent, doté de moyens qu’il faut et soucieux de remplir sa mission en toute indépendance, aura permis au régime de fonctionner dans la continuité institutionnelle, moyennant qu’un nouveau coup d’Etat ne vienne pas perturber l’expérience de la mise en place du nouveau système politique de 1987. De cette continuité institutionnelle, aura découlé le renforcement de l’institution parlementaire dans la pratique du régime et dans l’opinion. De plus, cela aura permis de couper court aux élans de présidentialisme, car une application rigoureuse de la Constitution de 1987 aura empêché le retour au présidentialisme traditionnel.
En revanche, si le régime arrive à fonctionner dans la continuité institutionnelle, on peut doublement craindre des dérives dictatoriales du Parlement qui peuvent, d’ailleurs, prendre des proportions alarmantes. A ce moment, on aura vu toutes les manifestations de sa toute-puissance. Il n’y-a pas que l’Exécutif à pouvoir instaurer la dictature. Le phénomène de la dictature parlementaire existe. Un Parlement sans bornes peut tout aussi être nocif pour la stabilité et le fonctionnement régulier des institutions, sans oublier les libertés fondamentales qui peuvent être sans cesse bafouées. D’où, un dilemme : que faire ? S’efforcer de faire fonctionner le régime tel quel dans la continuité institutionnelle, pour respecter la Constitution, ou encore amender la Constitution pour borner les pouvoirs du Parlement avant de prôner la continuité institutionnelle ?
115 Parlant ici de Pouvoirs publics, nous faisons référence aux organes et autorités les plus importants de l’Etat, c’est-à-dire ceux qui participent à l’exercice du Pouvoir Législatif et du Pouvoir Exécutif. Voir CORNU 2007, op. cit., page 700.
116 Voir idem, page 822, puis GUILLIEN, VINCENT 2001, op. cit., page 489.
117 Voir les articles 137 et 158 de la Constitution.
118 Claude MOISE, Le Pouvoir Législatif dans le système politique haïtien, 1999, page 121.
119 Suite à un renouvellement partiel du Sénat, par exemple.
120 Or, pour ne pas tenir compte uniquement du cadre constitutionnel, Haïti est jusqu’ici une démocratie émergente. C’est pourquoi nous n’avons pas encore une culture de parti. Disons que notre réflexe institutionnel n’est pas encore parvenu à un stade très développé. Alors, il peut paraître normal, au stade où nous en sommes, que la discipline et la cohésion à l’intérieur des partis politiques ne soient pas une évidence.
121 Voir LEROY 1992, page 51.
122 Art. 111-8.
123 Art. 130.
124 A ce sujet, nous rappelons que la dissolution d’une Assemblée parlementaire fait provoquer des élections anticipées. Donc, l’enjeu politique est de taille.
125 Art. 111-7, Constitution de 1987.
126 Art. 175.
127 Quand les membres de la Commission de Conciliation ne sont pas des membres très influents du Parlement, ils tiennent leur pouvoir, dans une certaine mesure, du Parlement. On peut donc présumer sinon des conflits d’intérêts, du moins une tendance à se croire redevable. Cette analyse peut toutefois ne pas être exacte pour ce qui concerne les deux membres du C.E.P. représentés à ladite Commission, puisque ces derniers pourraient ne pas être ceux préalablement choisis par l’Assemblée Nationale.
128 Voir PACTET 2001, op. cit., p.145.
129 Dans ces conditions, que faire ? D’une part, le Gouvernement ne peut pas se permettre d’oublier qu’il est soutenu par une majorité dans une Assemblée. D’autre part, le Gouvernement ne peut non plus négliger le poids du groupe de parlementaires hostiles dans l’autre Assemblée, en dépit de leur infériorité numérique par rapport à sa majorité de soutien. Il risque donc de balloter, alors que le pays va mal.
130 La chute du Président Jean-Claude DUVALIER en 1986 n’est pas simplement la chute d’un Président de la République. Elle a mis fin à une trentaine d’années de dictature des DUVALIER. De plus, ce devrait être la chute d’un système politico-idéologique.
131 Art. 129-2, Constitution de 1987.
132 Art. 143, Constitution de 1987.
133 Art. 159-1, Constitution de 1987.
134 Selon le professeur émérite Pierre PACTET, il devait résulter de la théorie de la séparation des pouvoirs un équilibre institutionnel qui constituait le fond même de la théorie et sa raison d’être. Voir, PACTET 2000, op. cit., page 114.
135 Voir HAMON, TROPER 2003, op. cit., pages 112 à 116, puis ARDANT 2002, page 593.
136 Voir PACTET 2000, op. cit., page 142.
137 Idem, p. 142.
138 Prenons en exemple le système constitutionnel américain, prototype du régime présidentiel. Le Président des Etats-Unis détient des pouvoirs considérables sans commune mesure à ceux conférés au Président de la République dans le système constitutionnel de 1987.
139 Art. 161, Constitution de 1987.
140 Ibidem, P. 144.
141 Ibidem, P.145.
142 HAMON, TROPER 2003, op. cit., page 105.
143 Voir Traité de Droit constitutionnel haïtien, op. cit., P. 516.
144 Monferrier DORVAL est professeur de droit constitutionnel à la l’U.E.H., tirée de ses notes de cours de droit constitutionnel à la FDSE.
145 Patrick PIERRE-LOUIS est professeur de droit constitutionnel à l’U.E.H., tirée de ses notes de cours de droit constitutionnel à la FDSE.
146 Le Pouvoir Législatif dans le système politique haïtien, 1999, op. cit., Page 126.
147 Le Nouvelliste du Lundi 4 Février 1991, no 33 996.
148 Lyn FRANCOIS est maître de conférences à la Faculté de Droit et des Sciences Economiques de Limoges (France) et Membre de l’Observatoire des Mutations Institutionnelles et Juridiques (OMIJ). Cette position est tirée dans un article soumis à Alter presse le 12 Février 2004. La page est consultée le 12 novembre 2008 sur le réseau alternatif haïtien d’information, cf. http://www.alterpresse.org.
149 Ici, nous pensons tout de suite aux articles 93, in fine, et 97-3 de la Constitution de 1987 référant à la loi pour fixer d’autres attributions à la Chambre et au Sénat. Or, la loi est fondamentalement l’oeuvre de ces deux organes institués par la Constitution. Donc, cela revient à leur accorder implicitement la compétence d’étendre leurs attributions. Jusqu’où peuvent-ils aller dans l’élargissement de leurs pouvoirs ? Le libellé de cet article fait problème.
150 L’on n’oubliera pas l’expression ‘‘Papa Vincent’’ ou celle de ‘‘Papa Doc’’ pour designer respectivement le Président Sténiot VINCENT et le Président François DUVALIER. Or, la tradition a la vie dure.
151 Le cas de la 45e Législature, particulièrement au cours de la période du coup d’Etat de 1991.
152 Le cas de la 44e Législature qui n’a pas tenu six (6) mois. Après l’échec des élections de novembre 1987, le Conseil National de Gouvernement (CNG) a organisé des élections en janvier 1988 desquelles sortirent un Président de la République, Lesly F. MANIGAT et une nouvelle Législature. En juin de la même année, un coup d’Etat militaire a emporté le Président de la République élu ainsi que le Parlement.
153 Le Président René PREVAL a dit constater la caducité du Parlement le 11 Janvier 1999 dans un message adressé à la population sur la Télévision Nationale d’Haïti, pour justifier le renvoi des parlementaires dont le mandat devrait prendre fin en Janvier 2001. C’est le départ des élus de Juin et Septembre 1995. Le Président de la République a annoncé le vide institutionnel et a appris que Jacques E. ALEXIS allait former son Gouvernement. Cf. Le Nouvelliste du Mardi 12 Janvier 1999, no 35 632, page 16.
154 Le Nouvelliste du Mardi 10 Mars 1987, no 32 848, page 1.
155 Le Nouvelliste du Lundi 30 Mars 1987, no 32 965, page 1. Plus de 99% de OUI au référendum sur la Constitution.
156 L’article 298 de la Constitution dispose qu’elle devrait être publiée dans la quinzaine de sa ratification par voie référendaire.
157 En témoignent le livre de Claude Moise intitulé « Une Constitution dans la tourmente » et celui de Pierre Raymond Dumas intitulé « La transition qui n’en finit pas ».
158 Le Nouvelliste du Lundi 30 Novembre 1987, no 33 142 (29 Novembre : Dimanche d’horreur et de terreur). Ce, en dépit du fait que le Général REGALA a promis que l’Armée aura garanti l’ordre au cours des opérations électorales (Le Nouvelliste du Vendredi 27 Novembre 1987, no 33 141). Le CNG dissout le CEP. Voir Le Moniteur du Dimanche 29 Novembre 1987, no 97.
159 Faible taux de participation aux élections du 17 Janvier (Le Nouvelliste du Lundi 18 Janvier 1988, no 33 175) 160 Dans la nuit de Dimanche, l’Armée renverse le Président Lesly MANIGAT et constitue un Gouvernement militaire (Le Nouvelliste du Mardi 21 Juin 1988, no 33 289). Proclamation du Lieutenant-Général Henri NAMPHY, Président du Gouvernement militaire et décret portant dissolution du Sénat et de la Chambre (Le Moniteur du Lundi 20 Juin 1988, no 54).
161 Proclamation du 17 Septembre 1988 du Gouvernement militaire, Lieutenant-Général Prosper AVRIL, Président (Le Nouvelliste du Mardi 20 Septembre 1988, no 33 352).
162 Le Nouvelliste du Vendredi 14 au Dimanche 16 Décembre 1990, no 33 959).
163 Art. 129-3, Constitution de 1987.
164 Claude MOISE, Le Pouvoir Législatif dans…op. cit., page 121.
165 Une Constitution dure en moyenne neuf (9) ans en Haïti. Or, on a déjà commémoré les 21 ans de la Constitution de 1987.
166 Toutefois, l’on se demande à bon droit si le pouvoir de validation des Assemblées, notamment l’Assemblée des Sénateurs, ne leur permet pas de jouer un rôle déterminant en matière de contentieux électoral. L’on pourrait même se demander si elles ne peuvent pas ignorer le choix du peuple lors des élections législatives.