En dehors du régime spécifique des crédits évaluatifs, l’autorisation de dépenses « n’a de véritable sens que dans la mesure où le gouvernement est tenu de ne pas effectuer de dépenses en excédent des crédits votés » (84). C’est ainsi que l’article 82 CCP dispose que : « aucune dépense ne peut être engagée, ni acquittée, si elle n’a pas été prévue au budget des dépenses ». Théoriquement, le dépassement de crédit ne peut avoir lieu que suite, à une nouvelle intervention du Parlement. Toute dépense additionnelle, effectuée au-delà du montant alloué par la loi de finances, nécessite une nouvelle autorisation parlementaire, dans le cadre d’une loi de finances complémentaire (Section II : la loi de finances complémentaire).
Toutefois, pour faire face à des situations exceptionnelles, la LOB admet la possibilité d’ouvrir des crédits additionnels par simple décret soumis à l’approbation postérieur du Parlement. D’ailleurs, l’article 42 de la LOB prévoit que « des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par décret d’avance au-delà des dotations inscrites au chapitre des dépenses imprévues en cas de calamités ou de nécessité impérieuse d’intérêt général. Ces crédits doivent être ratifiés par une loi de finances complémentaire à soumettre sans délai à l’approbation de la chambre des députés et de la chambre des conseillers dans les mêmes conditions que celles relatives à la loi de finances » (Section I : Les décrets d’avances).
Section I : Les décrets d’avances
La pratique des décrets d’avance, remonte au 19ème siècle. Depuis 1817, le droit budgétaire français accorde au gouvernement, la faculté d’ouvrir des crédits supplémentaires, pendant l’intervalle des sessions parlementaires, en dépit de l’insuffisance des dotations initiales, par simple décret d’avance, soumis à la ratification du Parlement (85).
Ce procédé réglementaire se justifie, soit par la lenteur de la procédure parlementaire, ou bien par l’absence de chambre (86). En cas de calamités ou de nécessité impérieuse, il permet d’anticiper le vote d’une loi de finances complémentaire. C’est comme si « le gouvernement s’alloue un supplément de crédits avant que le Parlement ne l’y autorise ; et celui-ci, mis devant le fait accompli, n’a à vrai dire plus rien à autoriser » (87).
La faculté d’ouvrir des crédits supplémentaires, par simple décret, au-delà de la masse budgétaire autorisée par le parlement, se présente comme un pouvoir exceptionnel qui porte atteinte aussi bien, au caractère préalable de l’autorisation, qu’au principe de la légalité. Elle limite les compétences budgétaires du Parlement, étant donné que ce dernier n’est plus le seul organe habilité à ouvrir des crédits budgétaires. D’après l’article 42 de la LOB, deux conditions cumulatives suscitent l’intervention du décret d’avance. La première consiste en l’épuisement de la dotation du chapitre réservoir (Paragraphe I : l’épuisement des dotations du chapitre réservoir), la deuxième se réalise en la présence d’une situation de calamité ou de nécessité impérieuse (Paragraphe II : la présence d’une situation de calamités ou de nécessité impérieuse).
Paragraphe premier : L’épuisement des dotations du chapitre réservoir
Il existe dans le budget de l’État, des crédits qui ne sont affectés, à aucune dépense précise. Ces dotations votées comme des lignes globales constituent une réserve d’argent, mise à la disposition du gouvernement, et servent « à la fois de couverture et de plafond à des dépassements de crédits » (88). Ces dotations inscrites au chapitre des dépenses imprévues et non réparties, constituent une exception au caractère limitatif et au degré de précision de l’autorisation de dépenses.
L’ouverture de crédits additionnels par prélèvement sur le chapitre des dépenses imprévues, est un procédé assez ancien. D’après l’article 8 du décret du 12 mai 1906 relatif à la comptabilité publique : « s’il se présente en cours d’exercice des dépenses ordinaires qui n’auraient pas été prévues au budget, il y est fait face au moyen des allocations inscrites au chapitre des dépenses imprévues ». Cette technique consiste à faire voter par la loi de finances, des crédits sans objet précis, ouverts dans le cadre de lignes globales, qui seront affectés en cours d’année, entre les différents chapitres budgétaires par voie de décret. En votant ces crédits, le Parlement n’autorise pas une dépense précise, il habilite simplement le gouvernement à procéder à des dépassements de crédits dans la limite des dotations du chapitre des dépenses imprévues et non réparties.
Jusqu’en 1996, les crédits globaux étaient inscrits dans la loi de finances dans deux chapitres distincts. Un chapitre spécial était ouvert dans le Titre I du budget des dépenses, pour faire face aux « dépenses imprévues ». L’ouverture de ce crédit s’effectuait en cours d’année, selon la procédure prévue à l’ancien article 41 de la LOB, qui disposait que « des décrets peuvent ouvrir des crédits complémentaires par prélèvement sur le chapitre des dépenses imprévues au profit d’autres chapitres pour faire face à des dépenses urgentes et imprévues ». Il découle de cette formule que l’ouverture des crédits afférents aux dépenses imprévues, est conditionnée par l’urgence et l’imprévu. Toutefois, en l’absence d’une définition précise de ce qui est urgent ou imprévu, l’appréciation de l’urgence et de l’imprévu demeure tributaire du pouvoir discrétionnaire du gouvernement.
La deuxième catégorie des crédits globaux s’applique aux « dépenses dont la répartition ne peut être déterminée au moment du vote ». Ces dépenses étaient inscrites dans le chapitre relatif au ministère des finances au niveau de l’article 92 : « charges communes ». L’ouverture de ces crédits en cours d’année, se faisait conformément à l’article 12 ancien, par décret « pris sur proposition du secrétaire d’État au plan et à l’économie nationale ». La loi du 25 décembre 1996 portant modification de la LOB de 1967, range les deux catégories de crédits globaux dans un même chapitre. Elle remplace l’article 12 ancien par l’article 11, selon lequel « les dépenses imprévues ou dont la répartition ne peut être déterminée au moment du vote font l’objet d’un chapitre propre ». Sans changer son contenu, la modification de la LOB en 2004 remplace l’article 40 ancien par l’article 41 nouveau. Elle modifie encore une fois l’article 11, qui dispose désormais dans son alinéa 7 que : « un chapitre spécifique est ouvert pour les dépenses imprévues et les dépenses dont la répartition ne peut être déterminée au moment du vote. La répartition des crédits afférents à ces dépenses s’effectue en cours d’année par décret ».
L’article 11 de la LOB, accorde au Président de la République, une liberté absolue dans le maniement des dotations du chapitre réservoir. À cet effet, même l’avis du ministre des finances n’est plus exigé. Sur la base de cet article, le gouvernement peut autoriser des dépassements de crédits même si la condition d’urgence n’est pas établie, étant donné que cet article joue désormais aussi bien pour les dépenses imprévues que pour les dépenses non réparties. D’ailleurs, depuis la modification de la LOB en 1996, l’ouverture de crédits additionnels par prélèvement sur le chapitre réservoir, s’effectue sur la base de l’article 11 de la LOB. Depuis cette date, l’article 41 n’a jamais été évoqué dans les attendus de ces décrets, ce qui nous pousse à réfléchir sur l’utilité de l’avoir gardé en l’état.
Telles que votées par la loi de finances, les dépenses de ce chapitre sont réparties entre deux crédits. Le premier est ouvert au niveau de l’article 04.400 : « dépenses imprévues et non réparties de gestion ». Selon le décret n ° 99-529, « cet article comprend deux paragraphes, l’un pour les dépenses imprévues, l’autre pour les dépenses non réparties ». Le deuxième crédit global est inscrit dans l’article 08.800 : « dépenses de développement imprévues ». Le montant total des crédits du chapitre des dépenses imprévues et des dépenses non réparties, a été évalué par la loi de finances pour l’année 2011 à 619,22 MD.
L’affectation des dotations du chapitre réservoir entre les différents chapitres budgétaires, conduit à la majoration du montant des crédits alloués à ces chapitres, et permet des dépassements de crédits. Ces dépassements apparaissent comme de simples aménagements internes de la loi de finances. Ils s’effectuent dans la limite de la masse budgétaire globale, et n’atténuent pas, les pouvoirs budgétaires du Parlement; puisque leur montant est déjà inclus dans l’autorisation donnée par la loi de finances.
Dans la pratique, les dotations du chapitre des dépenses imprévues et des dépenses dont la répartition ne peut être déterminée au moment du vote, couvrent souvent des dépassements de crédits sur les dépenses de gestion. Elles ont été utilisées à maintes reprises, pour majorer les crédits de la Partie I « rémunérations publiques» (89). Généralement, les décrets d’ouverture de crédits complémentaires par prélèvement sur les dotations du chapitre réservoir, sont pris de manière tardive, après la fin de l’année budgétaire. Ainsi, ils apparaissent plus comme des actes dissimulant des dépassements irréguliers de crédits, que comme des actes autorisant des dépenses additionnelles ; puisqu’ils s’appliquent à des opérations déjà effectuées.
L’affectation des dotations du chapitre réservoir, entraîne une augmentation des dotations des chapitres bénéficiaires, accompagnée d’une diminution des dotations de ce chapitre, jusqu’à son épuisement. Une fois épuisées, les dotations du chapitre réservoir, en cas de calamité ou de nécessité impérieuse, il est possible d’ouvrir des crédits supplémentaires par décrets d’avances.
Paragraphe deux : La présence d’une situation de calamité ou de nécessité impérieuse.
Contrairement aux crédits complémentaires ouverts par prélèvement sur la dotation du chapitre réservoir, les crédits supplémentaires autorisés par décrets d’avances permettent, l’engagement de dépenses, au-delà du montant total des crédits ouverts par la loi de finances. Les dépassements de crédits autorisés par décrets d’avances, s’effectuent au détriment de l’équilibre budgétaire initialement arrêté par le Parlement, et d’ailleurs, c’est pour cette raison qu’ils ne peuvent avoir lieu, qu’en cas de calamité ou de nécessité impérieuse d’intérêt national.
D’après l’article 1er de la loi n ° 91-39 du 8 juin 1991 relative à la lutte contre les calamités et à l’organisation des secours, sont considérés « comme calamités, les incendies, les inondations, les tremblements, les tempêtes et d’une façon générale tout fléau d’origine terrestre, maritime ou aérienne dont la gravité et les séquelles dépassent les moyens ordinaires disponibles pour y faire face sur le plan régional ou national ». Ainsi, la situation de calamité se présente comme des faits naturels, d’intensité exceptionnelle provoquant des destructions importantes, de terres, de cultures ou de récoltes. Quant à la nécessité impérieuse, elle représente « le degré le plus élevé de la nécessité rendant licite certaines mesures ou le non respect de certaines garanties procédurales » (90). En Tunisie, le procédé des décrets d’avances, n’a jamais été utilisé ; même si parfois, la condition de calamité ou de nécessité impérieuse, était bien réunie. En fait, lors de l’invasion des sauterelles en 1988, les prévisions initiales ont été modifiées par la voie d’une loi de finances complémentaire.
Suite aux mouvements contestataires de janvier 2011 qui ont fini par le renversement du pouvoir en place, les prévisions budgétaires ont été modifiées, par un décret-loi, à savoir le décret-loi du 25 juin 2011 qui a procédé à l’ouverture de crédits additionnels, faisant passer la masse budgétaire globale de, 19 067 MD à 21 330 MD.
Le régime juridique des décrets d’avance, se distingue nettement de celui des décrets-lois. En fait, comme les décrets-lois, le décret d’avance permet au gouvernement de se substituer au Parlement, et d’intervenir dans une matière qui relève en principe de la compétence de ce dernier. D’autre part, comme les décrets-lois, les décrets d’avance sont soumis à la ratification ultérieure du Parlement. Toutefois, l’ouverture de crédits supplémentaires par décrets-lois, nécessite une habilitation explicite du gouvernement par un texte législatif, alors qu’en matière de décret d’avance, l’habilitation a un caractère implicite, elle est mise en œuvre de manière tacite en cas de calamité et de nécessité impérieuse, et après l’épuisement des dotations du chapitre des dépenses imprévues.
Le décret-loi du 25 juin 2011 a été pris suite à la constatation de l’état d’exception, par le décret du 15 janvier 2011, instaurant l’état d’urgence, sur tout le territoire de la République tunisienne. En effet, selon l’article 46 de la constitution de 1959 : « en cas de péril imminent menaçant les institutions de la République, la sécurité et l’indépendance du pays et entravant le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, le Président de la République peut prendre les mesures exceptionnelles nécessitées par les circonstances, après consultation du premier ministre et du président de la chambre des conseillers ». Ainsi, la situation de péril imminent apparaît plus grave que celle de nécessité impérieuse, elle correspond à des situations de guerre ou « de crise interne, insurrection armée ou populaire, action subversive, tentative de changement du régime… » (91).
La mise en œuvre de l’article 46 de la Constitution de 1959, aboutit à la concentration des « compétences étatiques autour de l’organe exécutif, jugé le plus apte à assurer la défense de la société en cas de danger » (92). En cas de péril imminent, le gouvernement aura la possibilité d’intervenir dans toutes les matières y compris la matière budgétaire, il pourra ainsi ouvrir de nouveaux crédits sans passer par le Parlement.
L’état d’exception a été proclamé en Tunisie à trois reprises. Suite aux manifestations de janvier 1978, l’état d’exception a été constaté par le décret n ° 78-49 du 26 janvier 1978 proclamant l’état d’urgence (93). Lors de la révolte du pain en janvier 1984, l’état d’urgence fut proclamé sur l’ensemble du territoire tunisien par le décret n ° 84-01 du 3 janvier 1984. Enfin, après les événements tragiques de janvier 2011, le pays est passé à l’état d’exception suite à la vacance de la présidence de la République. Le décret-loi du 25 juin 2011 a été pris par application de la loi du 29 févier 2011, habilitant le président de la république par intérim, à prendre des décrets-lois dans plusieurs matières notamment « les finances et fiscalité ». Il autorise des dépassements de crédits, d’un taux de 11,83 % du montant total des dotations autorisées par la loi de finances initiale.
Le pouvoir de prendre, des décrets d’avances, diffère du pouvoir exceptionnel exercé par le Président de la République, lorsque l’article 46 est mis en œuvre. En fait, en cas de péril imminent, le gouvernement tire son pouvoir directement de la Constitution : « la proclamation de l’état d’exception se traduit par la réduction ou la suppression-provisoire de toutes les procédures démocratiques, de toutes les garanties, qui deviennent inutilisables » (94). Ce pouvoir tiré directement de la constitution, accorde au gouvernement une grande liberté pour autoriser des dépassements de crédits, la seule condition requise étant la constatation d’un état d’urgence.
En matière de décrets d’avances, l’habilitation accordée au président de la république trouve sa source dans la LOB. Cette habilitation implicite est mise en œuvre automatiquement, lorsque les deux conditions précitées sont réunies. Le décret d’avance peut intervenir même en-dehors d’un état d’urgence. La ratification des décrets d’avances, accorde au Parlement un droit de regard a posteriori, sur les dépassements des crédits déjà consommés. Elle vise « à palier le déclin de ses prérogatives budgétaires, la dégradation du contrôle a priori doit d’ailleurs conduire à un renforcement a posteriori ».
Toutefois, lors de la ratification des décrets d’avances, l’intervention du Parlement est purement formelle. La ratification apparaît comme une simple formalité, elle intervient après la consommation des crédits supplémentaires et s’analyse, comme un simple acte de consentement a posteriori et non comme un acte d’autorisation, puisqu’il y manque son essence même, qui est le caractère préalable. Théoriquement, le refus de ratification par les parlementaires est possible, mais il n’a pas d’effet juridique. Ce refus se présente comme un simple moyen de pression sur l’exécutif, et prend la forme de sanction politique. Sous l’empire de la LOB de 1960, le décret d’avance devrait être ratifié avec le PLF de l’année suivante.
D’après la LOB de 1967, les crédits supplémentaires ouverts par décrets d’avances « doivent être immédiatement soumis à l’approbation » du Parlement et, ratifiés par une loi de finances complémentaire. La modification de la LOB en 2004 remplace, l’expression « immédiatement», par l’expression « sans délai ». Selon le Professeur L. Chikhaoui, même si la première formule apparaît plus impérative, l’idée reste la même « à savoir celle d’une transmission très rapide à l’organe législatif afin qu’il valide les changements ainsi apportés aux autorisations initiales » (95).
Le système des décrets d’avances est une procédure exceptionnelle qui autorise des dépassements de crédits, seulement en cas de calamité ou de nécessité impérieuse d’intérêt général. En temps normal, le dépassement des crédits limitatifs nécessite une intervention préalable du Parlement, et doit être autorisé en cours d’année par une loi de finances complémentaire.
Section II : La loi de finances complémentaire
Les dépassements de crédits autorisés par la loi de finances complémentaire, sauvegardent les prérogatives du Parlement, qui est en principe le seul pouvoir habilité à ouvrir des crédits budgétaires. En cas d’insuffisance des dotations allouées par la loi de finances initiale, le gouvernement peut déposer devant les chambres parlementaires un projet de loi de finances complémentaire, pour solliciter des crédits additionnels.
Sous réserve de la condition de délai, la loi de finances complémentaire est soumise au vote parlementaire dans les mêmes conditions que la loi de finances de l’année. D’après l’emplacement de l’article 42 dans la LOB, et de la formule utilisée selon laquelle « d’autres modifications de la loi de finances peuvent intervenir en cours d’année budgétaire et faire l’objet de loi de finances complémentaire … », bien qu’elle constitue le procédé de principe en matière de modification de l’autorisation initiale, la loi de finances complémentaire apparaît comme un simple procédé d’appoint (96).
La loi de finances complémentaire, appelée autrefois « collectif budgétaire », permet d’autoriser des dépenses additionnelles qu’on n’a pas voulu inscrire dans la loi de finances de l’année afin de respecter l’équilibre budgétaire. La loi de finances complémentaire apparaît dans la pratique comme le procédé le plus utilisé, pour autoriser des dépassements de crédits (Paragraphe II : la pratique de dépassements de crédits), qui s’effectuent dans le respect de l’équilibre budgétaire (Paragraphe I : le régime des dépassements de crédits).
Paragraphe premier : Le régime des dépassements de crédits
Les préparateurs du budget, ont pris l’habitude de voter la loi de finances complémentaire selon un équilibre strict, entre les ressources et les charges. Le montant des prévisions de recettes à réaliser est toujours équivalent au montant des crédits votés. Il arrive que l’équilibre budgétaire initial subisse des modifications en hausse ou en baisse, mais il n’est jamais faussé. Les dépassements de crédits autorisés en cours d’année par la loi de finances complémentaire, s’effectuent dans le respect de l’équilibre budgétaire.
Les crédits supplémentaires accordés par le Parlement, sont financés par une plus-value de recettes qui résulte soit d’une sous-évaluation des prévisions initiales des recettes, soit de la création de recettes supplémentaires en cours d’année. Les dépassements de crédits autorisés par la loi de finances complémentaire, peuvent également dériver d’annulations de crédits sur certains postes budgétaires. Ces dépassements se présentent comme de simples ajustements entre les dotations ouvertes par la loi de finances initiale, et s’effectuent dans le respect de l’équilibre budgétaire.
La loi de finances complémentaire constitue un moyen de relance économique. En effet, lorsque la conjoncture économique s’annonce plus favorable que prévu, et que les réalisations effectives de recettes s’avèrent en cours d’année supérieures aux estimations, la loi de finances complémentaire permet d’affecter l’excédent des recettes réalisées, à la couverture de nouvelles dépenses, non prévues par l’acte budgétaire initial. Les crédits supplémentaires ouverts à cet effet, découlent d’une sous-évaluation des prévisions initiales, parfois voulue par les préparateurs du budget.
Les plus-values de recettes peuvent également avoir comme origine, une nouvelle recette non prévue par la loi de finances initiale. En cours d’année, le Parlement peut procéder à la création de nouvelles recettes, ce qui conduit à l’augmentation du montant des recettes à réaliser.
La loi de finances complémentaire apparaît comme le procédé de droit commun autorisant des dépassements de crédits parfois considérables dans leurs montants.
Paragraphe deux : La pratique des dépassements de crédits
Chaque fois que le gouvernement souhaite dépasser la masse budgétaire autorisée par la loi de finances de l’année, il dépose devant les chambres parlementaires un projet de loi de finances complémentaire pour demander des crédits additionnels permettant l’engagement de nouvelles dépenses non prévues par l’acte budgétaire initial.
En 2009, la loi de finances complémentaire du 8 juillet 2009 est venue augmenter la masse budgétaire globale de 17106 MD à 17293 MD ; à savoir une augmentation de 187 MD. Les recettes additionnelles, provenaient principalement des ressources d’emprunts, inscrites dans la 3ème partie du budget des recettes. Cet excédent de recettes a servi à augmenter les dotations de tous les chapitres budgétaires, à l’exception des chapitres relatifs aux chambres parlementaires, au ministère du tourisme, au ministère des affaires de la femme et au chapitre relatif aux dépenses du ministère de la communication et des relations avec la chambre des députés et des conseillers.
La loi de finances complémentaire pour l’année 2008 a majoré le montant total des prévisions initiales de dépenses, de 17106 MD à 17293 MD. Cette fois-ci, l’excédent constaté provenait des recettes du Titre II, dont le montant a été augmenté, dans une mesure de 939 MD. Il a servi pour autoriser des dépassements de crédits de paiement du « chapitre XIV : ministère de l’industrie de l’énergie et des petites et moyennes entreprises », le montant total des dépenses de ce chapitre étant passé de 685,49 MD à 1164, 49 MD ; à savoir une augmentation de 69 % des dotations initialement allouées. Les dotations du « chapitre XV : ministère du commerce et de l’artisanat », ont été augmentées d’une somme de 348 MD (97).
Il arrive que les crédits supplémentaires découlent de la modification de l’affectation des recettes des FST vers le budget général, c’est ainsi que la loi de finances complémentaire de l’année 2008 disposait dans son article 2 que : « est autorisé pour l’année 2008, le transfert d’un montant de 150 MD des recettes des fonds spéciaux du trésor aux recettes du titre I du budget des recettes ».
84 (P) Amselek, supra, p 306.
85 (P) Amselek, supra, p 352.
86 (G) Champagne, « la pratique des décrets d’avances sous la 5ème République », in RDP n ° 4, 1983, p 1015.
87 (P) Amselek, supra, p 352.
88 Jenayah (R), « budget et plan », 1982.
89 Voir Tableau (C), annexes, p 76.
90 Dictionnaire rouquette. Cité par (I) Bouaneni, supra, p 98.
91 (C) Said, « L’exercice des pouvoirs exceptionnels en Tunisie », RTD 1985, p 375.
92 (C) Said, supra, p 370.
93 Selon l’article 1er du décret n ° 78-50 du 26 janvier 1978 « l’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire de la république, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant par leurs gravité le caractère de calamité publique ».
94 (C) Said, supra, p
95 (L) Chikhaoui, supra, p 151.
96 (R) Jenayah, supra, p 348.
97 Source : www.iort.gov.tn