Contrairement aux dispositions législatives des lois ordinaires qui se présentent sous forme d’actes-règles dont la modification s’effectue conformément au principe du parallélisme des formes, les dispositions budgétaires de la loi de finances peuvent être aménagées aussi bien par voie réglementaires que par voie législative.
En matière budgétaire, le gouvernement dispose d’une grande latitude pour adapter l’autorisation de dépenses prononcée chaque année par le Parlement. La LOB accorde au Président de la République de réels pouvoirs budgétaires afin de modifier le contenu de l’autorisation de dépenses, voire la dépasser. Outre le fait qu’il dispose d’un pouvoir exclusif pour expliciter les prévisions budgétaires par voie de décret de répartition, le Président de la république a également la possibilité de modifier la spécialité des crédits décidée par le Parlement.
L’affectation des crédits du chapitre réservoir présente des points communs avec le transfert et le virement. Sur le plan comptable, les trois procédés opèrent une annulation de crédits sur un poste budgétaire, accompagnée de l’ouverture de crédits de montant équivalent sur un autre poste. D’autre part, ces actes autorisent des dépassements de crédits limités dans leurs montants. Enfin, comme les actes d’affectation des crédits globaux, les actes autorisant des interversions de crédits apparaissent comme des actes d’exécution de la loi de finances et sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives (150).
Outre la faculté de modifier le contenu de l’autorisation Parlementaire, le Président de la République peut également empiéter sur la compétence du Parlement et procéder à l’ouverture de crédits supplémentaires au-delà du montant total des crédits autorisés par la loi de finances. En effet, les décrets d’avances ne se présentent pas comme des actes d’exécution de la loi de finances puisqu’ils conduisent à dépasser l’autorisation budgétaire dans son montant, en permettant l’engagement de nouvelles dépenses au-delà du chiffre inséré dans la loi de finances de l’année. Ces décrets ne relèvent pas non plus du pouvoir réglementaire autonome tant que la matière budgétaire est du ressort du Parlement. Cependant, le pouvoir d’ouvrir des crédits supplémentaires par décret d’avances demeure un pouvoir exceptionnel qui n’intervient que dans des circonstances majeures.
Outre le président de la République, la LOB accorde des pouvoirs budgétaires également au ministre des finances. Ce dernier dispose de la compétence d’arrêter le montant exact des prévisions de dépenses à ressources affectées. Ainsi, dans le cas où les prévisions de ces ressources s’avèrent en cours d’année inférieures aux réalisations effectives, le ministre des finances peut procéder à l’ouverture de crédits supplémentaire dans la limite de l’excédent de recettes enregistré. Contrairement aux dépassements de crédits autorisés par décret d’avances, les dépenses additionnelles autorisées par le ministre des finances s’effectuent dans le respect de l’équilibre budgétaire.
Certaines adaptations de l’autorisation de dépenses ne peuvent néanmoins être effectuées qu’après l’intervention du Parlement. D’abord, en temps normal, les dépassements des crédits limitatifs ne peuvent être opérés qu’après l’ouverture de crédits additionnels par voie de loi de finances complémentaires. De même pour les annulations de crédits survenues en cours d’année. En effet, les lois de finances complémentaires apparaissent comme le moyen de droit commun en matière de modification de l’autorisation initiale, elles peuvent effectuer des modifications considérables à la loi de finances qui se traduisent soit par l’augmentation de la masse budgétaire initiale, soit par sa contraction.
Enfin, à l’occasion de la clôture de l’exercice budgétaire par la loi du règlement du budget, les crédits budgétaires peuvent subir deux sorts : ou bien ils sont tout simplement annulés sinon ils sont reportés sur un exercice ultérieur.
L’autorisation de dépenses exprimée par la loi de finances de l’année ne présente de ce fait qu’une rigidité relative. Les prévisions budgétaires sont susceptibles de nombreuses modifications. Les opérations de dépenses survenues en cours d’année résultent, outre de l’acte budgétaire de base qu’est la loi de finances, d’une multitude d’actes accessoires qui servent avec la loi de finances de l’année, à tracer les opérations à effectuer durant un exercice. Cette panoplie d’actes budgétaires constitue les sources du budget de l’État, qui n’est plus englobé uniquement dans la loi de finances de l’année, mais s’étend également aux actes qui complètent ou révisent l’autorisation initiale.
Ainsi, l’adaptation de l’autorisation de dépenses peut être opérée par différentes techniques financières : ouverture de crédits additionnels, interversions de crédits, report ou annulation de crédits, constituent autant de mécanismes à la disposition des autorités pour modifier l’autorisation initiale, en fonction de l’évolution de la conjoncture en cours d’année budgétaire. Les mécanismes d’adaptation de la loi de finances, bien qu’ils mettent à mal les principes classiques du droit budgétaires, permettent plus de souplesse dans la gestion des deniers publiques en faveur de l’idée de bonne gouvernance financière.
Si, à priori, le parlement apparait comme le principal décideur en matière budgétaire, on ne peut pour autant dénier la place qu’occupe le gouvernement pour compléter, modifier et ajuster les décisions budgétaires du Parlement. La bonne gouvernance implique la multiplicité et la coopération des acteurs « dans l’élaboration des choix collectifs » (151), elle « associe, selon des modalités infinies, droit dur, écrit, aux effets nets, et droit mou, mouvant, évolutif » (152).
150 (J-L) Guiéze, « Le partage des compétences entre la loi et le règlement en matière financière », Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris 1974, p 193.
151 (J) Chevallier, « La gouvernance et le droit », in Mélanges Paul Amselek, Bruylant 2005, p 191.
152 (P) Moreau Defarges, « Gouvernance : une mutation du pouvoir ? », le débat, n ° 115, mai-août 2001, p165. Cité par (J) Chevalier, supra, p 207.
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