La vulnérabilité des personnes et des biens exposés aux risques naturels dans la ville peut se définir par l’analyse de quatre facteurs structurels inhérents au type de population exposée, à la perception qu’elle se fait du risque, aux éléments physiques, technique et fonctionnels et enfin à l’appareil législatif et réglementaire en matière de risque urbain. C’est dans ce sens que Thouret et al. (1994) pensent que c’est l’action humaine qui participe à la construction volontaire du risque. C’est fort de ce constat que nous procédons à l’analyse des facteurs sociodémographiques et économiques.
II.1. Les facteurs sociodémographiques et économiques
Pour Veyret (2006), les facteurs sociodémographiques et économiques définissent au moins pour partie les modes d’occupation des sols, la ségrégation sociale, ainsi que la fragmentation spatiale. L’analyse de ces facteurs vise à définir la population urbaine exposée aux risques naturels à travers sa structure (hiérarchisation des groupes), sa composition (origine ethnique, région de provenance), et le type d’activité professionnelle exercée. Il est question ici d’une typologie sociodémographique et économique des populations afin de déceler les éléments qui concourent à accentuer leur vulnérabilité.
II.1.1. Structure et composition sociodémographique
Avec une population de d’environ 2 900 000 habitants, la ville de Douala abrite 84% de la population urbaine de la région du littoral(14). Cette population est passée de 260 000 habitants en 1970 à 478 000 en 1976 pour atteindre 2 600 000 d’habitants en 2007. Sur la base de certaines projections, la ville devrait atteindre 5 voire 7 millions d’habitants en 2030. Il s’agit d’une population essentiellement jeune dont plus de la moitié est comprise entre 15 et 45 ans(15).
Tableau 28 : Evolution de la population de la ville de Douala de 1970 à 2007
Source : SDAU (1982) et CUD (2010)
L’analyse de la composition de la population de la ville met en évidence une notion à laquelle toute étude sociodémographique dans la ville de Douala ne peut se défaire sans peine : L’attraction irréversible que la ville exerce sur le reste des régions du pays. Tadonki (1999) met en évidence ce schéma classique de l’occupation de l’espace dans la ville de douala, peint sur la toile de fond d’un découpage topographique. D’une manière grossière, les «plateaux» sont occupés essentiellement par les autochtones, les expatriés (essentiellement Européens) et les classes sociales aisées, tandis que les populations allogènes (Bamiléké, Nkamois, Mbamois, Béti et les anglophones des régions du Sud-ouest et du Nord-Ouest), les expatriés (Africains en majorité) et les classes sociales pauvres sont repoussés vers les «bas-fonds» de Bepanda, Mabanda, zone Nylon, Béssèkè, Makepe Yonyong, Nkolmitag, et Makéa entre autres. D. Gotoas (1994 in Nguimalet, 2007) définit ces quartiers spontanés, anarchiques et populaires comme « de véritables réceptacles ethno-claniques », il y a une forme de « recomposition des identités postethniques ». Dans la ville de Douala, certaines ethnies allogènes majoritaires sont éponymes de nouveaux quartiers (Quartier Haoussa, Quartier Bamenda, Mbam Ewondo, Carrefour Bansoa, Camps Yabassi…).
Ces quartiers sous intégrés au tissu urbain abritant pour la plupart les migrants de classes sociales pauvres venus de toutes parts s’avèrent être permanemment exposés de telle sorte qu’ils paraissent les plus vulnérables aux risques naturels. La répartition spatiale de la population par arrondissement montre clairement que ces quartiers sont en totalité localisés dans les arrondissements les plus densément peuplés et les plus exposés aux risques naturels.
Tableau 29 : Population urbaine par arrondissements et projections
Il faut cependant admettre que l’urbanisation accélérée a quelque peu modifié ce schéma classique, mais le fondamental demeure, à savoir il n’y a quasiment pas d’autochtones dans les marécages (G.Tadonki, 1999). Les autochtones (Douala et Bassa) ont joué un rôle primordial à travers le mode de gestion de leurs terres. En effet, l’analyse du système foncier coutumier montre que les années 1950 marquent un changement radical de rapport de l’autochtone à son terroir. On note à cet effet une modification de la perception du territoire par les autochtones.
Autrefois perçu comme un enjeu économique, les terres ne sont plus littéralement vendues, mais louées afin de préserver le patrimoine. Le substrat doit demeurer la «ville des Duala », (G. Mainet, 1985, p.389). L’on est en plein dans l’expression de l’instance idéologique de G. Di Méo (1998). L’instance idéologique fait référence à l’ensemble des représentations mentales et culturelles (Concepts, croyances, images, symboles et mythes) que partage un groupe social à propos d’un territoire, pouvant aller jusqu’ a un modèle de ségrégation sociospatiale sur une base idéologique. Cette perception est renforcée par l’expression de la loi «d’agrégation-ségrégation» de R. Brunet (2005). Elle désigne une forme de rassemblement d’un groupe social ou ethnique et exclusion des autres, généralement allochtones. La figure 15 représente la densité de population dans la ville de Douala par quartier.
Figure 16 : Densité de population dans la ville de Douala par quartier
I.1.2. Structure socio-économique
La toile de fond est peinte par le processus d’urbanisation non contrôlé dans un contexte de crise économique, de pauvreté dictée par la dévaluation du franc CFA en janvier 1994 et la difficulté d’accès aux services urbains de base tels que l’eau potable et les soins de santé.
• Le contexte de pauvreté généralisée
Il convient à ce niveau de redéfinir le concept de pauvreté. Le rapport du PNUD sur le développement humain de 1998 portant sur la pauvreté au Cameroun considère la pauvreté comme un phénomène complexe qui désigne une insuffisance de ressources et une privation des possibilités de choix et d’opportunités qui offriraient aux individus des conditions de vie décentes. Cependant, pour les individus rencontrés lors des journées de consultation participative (JDPD) d’élaboration de l’Agenda 21 de la ville de Douala, la pauvreté est avant tout le manque de ressources matérielles et financières pour satisfaire les besoins essentiels parmi lesquels l’alimentation, un habitat décent, les soins de santé, l’éducation et l’approvisionnement en eau.
La pauvreté est donc comparative, les pauvres sont schématiquement cette partie de la population dont les conditions de vie sont en deçà de la moyenne observée appelée seuil de pauvreté qui est l’indicateur de mesure du bien-être en deçà duquel un ménage est considéré comme pauvre. Si au niveau mondial il est arrêté à 1 Dollar US/personne/jour, au Cameroun, le seuil de pauvreté en 2007 était de 269 443 FCFA/équivalent adulte/an. Ainsi est considéré comme pauvre dans le cadre de cette étude une personne qui vit avec moins de 738 FCFA/jour, soit 22 454 FCFA/mois (ECAM Vol. III).
Dans la ville de Douala, l’on est passé de 1% de pauvres en 1994 à 19.7% en 1996, malgré son statut privilégié de capitale économique (ECAM Op.Cit.). Le mirage du succès en ville ayant attiré les populations de l’arrière pays, l’enjeu pour elles est de trouver une occupation puis d’occuper la proximité des centres actifs de la ville. La spéculation immobilière et foncière, les pratiques clientélistes et le conservatisme autochtone sont les motifs qui ont contraints les populations qui affluent d’occuper les espaces à risque disponible à moindre coût, allant jusqu’à l’occupation des terrains domaniaux. Les déguerpissements et les casses fréquemment observés témoignent de la persistance du phénomène d’occupation anarchique de l’espace urbain de même que la nécessité de disposer et d’appliquer un plan d’occupation des sols.
Le contexte de pauvreté généralisée n’est pas sans conséquence sur la structure socioéconomique des ménages. La grande majorité des chefs de ménages tirent leur revenu de l’économie souterraine. Ils exercent à 70% dans le secteur informel et 96.6% de la classe sociale pauvre y est occupée. D’où le déploiement et la prolifération des métiers informels et précaires dont l’intégration dans le Plan de Développement Urbain pose d’énormes difficultés (Call box, Mototaxis, vendeurs à la sauvette…).
Cette situation de précarité se répercute sur l’accès aux infrastructures et aux équipements de base. D’après le cadre de concertation et de mise en synergie de tous les acteurs sociaux intervenant dans la production sociale de l’habitat au Cameroun(16), les contraintes et faiblesses en matière d’accès aux services, infrastructures et services de base sont d’ordre réglementaire, structurel et conjoncturel.
• L’eau potable : Une ressource rare et précieuse
L’accès à l’eau potable demeure un des services essentiels à rendre à la population pour laquelle d’importants progrès sont attendus. La politique nationale en la matière est très récente.
Jusqu’en 1980, pour des contraintes d’ordre réglementaire le pays n’était pas doté d’une politique nationale en matière d’eau. C’est en 1988 par décret N° 88/1350 du 30/09/1988 qu’on procède à une réorganisation du Ministère des Mines qui devient le Ministère des mines de l’eau et de l’Energie (MINMEE), aujourd’hui Ministère de l’eau et de l’Energie (MINEE) avec pour cheval de bataille l’élaboration d’une politique nationale en matière d’eau potable, la gestion de l’eau et l’assainissement en milieu urbain. Pour plus de cohérence dans les activités relatives au secteur de l’eau, conformément à la recommandation de la décennie Internationale de l’Eau Potable et l’assainissement (DIEPA), lancée par l’ONU en 1970 suite à la grande sècheresse et aux maladies hydriques qui ont marquées l’Afrique. Ce n’est que dix ans plus tard, en Avril 1998 qu’est voté la Loi N°98/005 du 14 Avril 1998 portant régime de l’eau au Cameroun.
Sur le plan institutionnel, le service de distribution d’eau semble être sorti d’une longue période de stagnation suite à la privatisation de la société de la Société Nationale des Eaux du Cameroun (SNEC) et de sa scission en une société publique de patrimoine, CAMWATER chargée de la distribution et une société privée, la Camerounaise des Eaux (CDE) responsable de la production. L’accroissement de la population étant supérieure à la croissance économique, au développement des infrastructures et l’accès aux équipements de base, les statistiques de la ville concernant l’approvisionnement en eau établissent une moyenne globale qui masquent à bien des égards la réalité des clivages habituels entre classes sociales riches et celles pauvres.
D’après les critères d’estimation des consommateurs de la CDE, on évalue à 640 920 le nombre de personnes qui consomment effectivement l’eau fournie par le réseau de distribution. Soit près de 68.3% de la population totale de la ville n’a pas accès à l’eau fournie par le réseau de distribution(17). Pour pallier à ce besoin, les classes sociales pauvres paient actuellement au prix fort ce service à travers l’intermédiation des revendeurs qui renchérissent inévitablement le coût de la distribution, soit 1.5 à 3 FCFA/litre. En comparaison, ce tarif est au moins 4 à 10 fois supérieur aux tarifs de consommation par compteurs qui est de 288 à 357 FCFA/m3 (soit environ 0.4 FCFA/litre) appliqués par la CAMWATER.
Des avancées sont tout de même perceptibles dans ce secteur. Conscient de le nécessité d’augmenter la production, avec la mise en place des nouvelles entités concédante (CAMEWATER) et fermière (CDE), la stratégie d’accès à l’eau potable dans les quartiers semble donc bien échafaudée et l’objectif d’atteindre un taux de couverture de 60% d’ici 2018 parait tout à fait vraisemblable. Avec la remise sur les rails en 2010 de la construction d’une nouvelle station de traitement des eaux à Ayatto, grâce à un partenariat sino-camerounais sur le fleuve Moungo. Elle alimentera Douala en eau, à raison de 50.000 m3/jour. L’usine de production d’Ayatto constitue la première phase, puisque qu’une deuxième phase permettra de porter la capacité de production à environ 150 000 m3/jour dans un horizon de deux ans. A cela s’ajoute des mesures sociales (bornes fontaines, et branchements sociaux) qui devraient permettre de résorber en grande partie le déficit d’accès à ce service.
• La difficulté d’accès aux services de santé
La politique nationale de réorganisation du secteur sanitaire avait pour objectif de faciliter l’accès aux soins de santé par la répartition de chaque région du pays en Districts de santé et chaque District en Aires de santé. La ville de Douala comporte 6 Districts de santé et 55 Aires de santé. Hormis ces formations sanitaires, la ville dispose de 2 hôpitaux de niveau supérieur, l’hôpital Laquintinie et l’hôpital Général. Dans le cadre du secteur privé, il existe une trentaine de cliniques, centre de santé et dispensaires.
Selon Picheral (2001), l’accessibilité aux soins de santé, c’est la capacité d’accéder aux ressources sanitaires et aux services de santé, elle présente au moins deux dimensions: Matérielle et sociale. « L’accessibilité traduit la possibilité de recourir aux prestataires de soins et n’a donc qu’une valeur potentielle (desserte). Surtout fonction du couple distance/temps donc de la proximité ou de l’éloignement du cabinet médical, de l’établissement de soins et de la longueur du trajet à effectuer. Indicateur social (inégalités) et indicateur de santé fréquemment utilisés, l’accessibilité est une condition de l’accès aux soins mais ne détermine pas à elle seule le recours aux soins effectif (c’est à dire l’utilisation effective du système). L’accessibilité se dit aussi de la possibilité financière de recourir à des services de santé (couverture, assurance sociale) ou à une innovation médicale (pratique, technique, équipement, diffusion). La plus grande accessibilité est ainsi un des objectifs premiers de tout système de santé dans sa dimension sociale (équité) ». Dans les deux cas, l’accessibilité est maintenant considérée comme un déterminant de santé et un éventuel facteur de risque.
De ce point de vue, l’accessibilité aux soins de santé revêt deux composantes, l’une géographique (distance/temps), à ce titre on a d’abord en tête la question de proximité entre médecin et patients et l’autre financière. En dépit des mesures telles que la subvention de certains médicaments et la gratuité des soins pour les enfants de moins de 5 ans atteint de paludisme, la politique nationale de réorganisation du secteur sanitaire Camerounais a quelque peu fait fi la composante financière. Pourtant, l’accessibilité financière dépend de la classe socioéconomique de l’individu. Le niveau d’accessibilité est perçu comme un facteur de risque, et donc de vulnérabilité dans la mesure où l’accessibilité aux soins de santé est dans ce cas un des déterminants de la propagation ou de la recrudescence de maladie. Dans la ville, la possibilité d’accéder au soin est aussi sociale car elle dépend de la position sociale dans le groupe et s’exprime en référence au revenu stricto sensu. Le tableau 12 présente l’organisation des centres de santé publique dans la ville de Douala.
Tableau 30 : Organisation des formations sanitaires publiques dans la ville de Douala
Source : Délégation régionale de la santé du littoral, 2008.
On constate une nette surreprésentation des formations sanitaires dans le district de Deido, comparativement aux autres districts de santé qui sont plus densément peuplés (Cité des palmiers, Logbaba et Nylon) mais faiblement dotés de centres de santé.
II.2. Les facteurs socioculturels
Les facteurs socioculturels désignent les éléments d’ordre éducatifs et perceptifs qui fondent la mesure du comportement individuel et collectif des populations face aux risques naturels. L’étude de ces facteurs éducatifs et perceptifs cherche à mettre en évidence la perception du risque par les individus et groupes. La perception des risques est en fait ancrée dans la culture des sociétés et détermine la manière dont l’individu se représente les risques et sa capacité à gérer (Douglas M. 1992 et Wildavsky A., 1982).
II.2.1. Perception, accoutumance et acceptabilité du risque
L’on part du principe que les risques ne doivent pas être traités séparément du cadre complexe social, culturel, économique et politique dans lequel les gens y sont exposés (Nelkin D., 1989 et Ogden J., 1995). Différents groupes de personnes perçoivent les risques différemment selon la forme de l’organisation socio-économique et le niveau éducatif. Ce qui renvoie à la notion de représentation mentale du risque. Pour Laganier R. (2006), on appelle représentation mentale « Le processus et le produit d’une activité mentale par laquelle l’individu ou le groupe reconstruit le réel auquel il est confronté et lui attribue un sens, en fonction de ce qu’il sait et de ce qu’il croit, de son expérience ou de son vécu et de tout un système de valeur qui lui est propre (ce n’est pas à la réalité objective que réagit le sujet, mais une réalité construit, reconstruite et interprétée) ». Nous convenons avec cet auteur que les représentations mentales que les individus et les groupes se font des risques sont parfois des pistes à exploiter en ce sens où elles jouent un rôle plus important que les caractéristiques objectives d’une situation dans les comportements adoptés par les sujets et les groupes. Il existe en réalité un clivage habituel entre la perception que la population se fait des risques (risque perçu) et la manière réelle dont elle les vit (risque vécu).
Dans un contexte de pauvreté, l’occupation des zones à risque par les classes sociales pauvres constitue dans une certaine mesure un palliatif à la surenchère caractérisée par la spéculation immobilière et foncière. Ainsi, la population perçoit le risque comparativement aux avantages que peut lui offrir le milieu où elle vit (terrain à moindre coût, proximité des centres actifs de la ville, regroupement ethnique…). C’est sur ce principe que se fonde l’exposition permanente aux risques dans la ville. Par ailleurs, il existe une dichotomie de perception des risques entre la population et la communauté scientifique. A titre d’illustration, lors des travaux des journées publiques de dialogue décentralisé (JDPD) organisées par la Communauté Urbaine de Douala dans les Communes Urbaines d’arrondissement en vue de la réalisation de l’Agenda 21 local, il a été demandé à un échantillon réduit de personnes toutes directement concernées par le risque d’inondation (habitent ou travaillent dans une zone d’inondation), regroupées en ateliers de travail d’énumérer par ordre de priorité les problèmes les plus préoccupants pour elles. Il en est ressorti que ces populations ne l’on curieusement pas évoqué en tant que problème préoccupant. C’est dans ce contexte que paraphrasant November (1994), il est clair que les risques naturels sont parfois moins obsédants que d’autres risques urbains dits sociaux tels que la pauvreté, le chômage, ou l’insécurité. Ceci est évidement fonction des représentations, donc de la perception que ces populations se font du risque d’inondation. Ce dernier est intégré dans les moeurs des individus et des groupes, d’où la notion d’accoutumance au risque.
L’exposition permanente agit sur la perception des risques, façonne l’accoutumance et par là même conduit à minimiser le risque perçu qui construit la notion d’acceptabilité. Car l’accoutumance au danger conduit à optimiser le degré d’acceptabilité du risque, au fil du temps la mémoire du risque se déforme au sein de la conscience individuelle ou collective et la population finie par tomber dans une « amnésie cindynique ». La tendance est à la baisse de la garde et à la sous-estimation de l’ampleur potentielle des dommages, jusqu’à ce qu’un autre évènement dramatique vienne rappeler le contexte réel de vulnérabilité. Ce fut le cas lors des grandes inondations de 2000 et 2009 où les populations ont été « surprises » par le caractère soudain et dévastateur des inondations.
II.3. Les facteurs physiques, techniques et fonctionnels
Les facteurs physiques, techniques et fonctionnels de vulnérabilité aux risques urbain désignent la qualité des infrastructures (ensemble des voies de communication) et du bâti de la ville, de part les matériaux, les techniques de construction et le type d’habitat qui en résulte. De même que l’organisation, la structure et la qualité opérationnelle des organismes chargés de la prévention et de la Protection Civile au niveau local (ressources humaines, financières et matérielles)(19), puis l’organisation et la mise en oeuvre des secours et des plans d’intervention lors des sinistres antérieurs. Pour Thouret et D’Ercole, (1996) l’étude de ces facteurs contribue à repérer et comprendre les blocages et les dysfonctionnements éventuels qui peuvent entraver l’organisation des secours en cas de catastrophe. Afin d’améliorer la qualité de l’organisation de l’action préventive.
II.3.1. Infrastructures routières: Une accessibilité contrastée
Parmi les services publics dont le développement est primordial, les infrastructures routières constituent de loin le premier service qui contribue tant au développement économique par l’amélioration des facteurs de croissance des économies qu’à l’amélioration des conditions de vie des populations à travers l’amélioration de l’accès à de multiples services urbains. Dans cette logique, Demoraes et al., (2006) renchérissent en soutenant que la mobilité et l’accessibilité s’inscrivent à la fois dans une logique de fonctionnement, de développement et de gestion des crises. D’où notre recours à la mobilité et l’accessibilité pour évaluer la vulnérabilité. Car l’infrastructure routière sert d’épine dorsale à de nombreux autres services publics de base et constitue le système artériel de la ville sans lequel les échanges ne peuvent s’opérer de façon fluide et durable.
Compte tenu de l’étalement urbain et l’accroissement massif des besoins de transports et de mobilité, l’accessibilité à Douala est devenue extrêmement difficile du fait de la carence et de l’état de la voirie, de l’indiscipline des usagers et de l’insuffisance de l’offre de transports urbains, en particulier celle des bus, eu égard la croissance démographique que connaît la ville.
Le réseau routier de la ville s’étend sur une longueur de 1 800 kilomètres, dont 470 kilomètres revêtus, et pour lequel 150 kilomètres constituent le réseau structurant(20). Ce réseau n’est pas assez maillé et les voies qui le constituent ne bénéficient pas toujours des caractéristiques géométriques suffisantes pour jouer le rôle de véritables rocades ou de radiales. En raison de la faiblesse des ressources de la Communauté Urbaine de Douala et de l’absence d’une stratégie pertinente d’entretien, la voirie bitumée qui se concentre principalement dans les quartiers du centre ville s’est délabrée, ce qui a créé des conditions difficiles de circulation qu’aggravent l’insuffisance de feux de régulation, les stationnements gênant des poids lourds et autres véhicules, de même que l’occupation anarchique des trottoirs par les commerces informels.
Afin d’avoir un aperçu des taux de desserte et d’accessibilité, nous nous sommes servi d’une analyse spatiale effectuée par SIG par le consultant (TRANSITEC) retenu pour l’élaboration du diagnostic des services urbains, infrastructures et équipement sociaux de la Communauté Urbaine de Douala. Les taux de desserte ont été évalués au regard de la distance des habitants par rapport à un axe revêtu sur lequel ils sont susceptibles de trouver des moyens de transports. Pour ce faire, il a été retenu comme indicateur de bonne desserte d’un quartier une distance de 250 m à un axe goudronné, de desserte moyenne de plus de 250 m à un axe goudronnée et de moins de 100 m à un axe non revêtu, enfin d’absence de desserte, la population située au-delà de ces rayons. Le tableau 13 présente les résultats obtenus.
Tableau 31 : Taux de desserte par Arrondissement dans la ville de Douala
Source : CUD, Novembre2008.
Bien qu’ils ne soient que des indicateurs et ne révèlent que des tendances(21), ces résultats permettent tout de même voire que l’arrondissement de Douala 1 est desservi entièrement par un réseau de voiries revêtues, alors que Douala 3 et 4 sont majoritairement desservis par des routes en terre. Douala 2 et 5 bénéficient d’un taux de desserte acceptable mais perfectible. Il apparaît très clairement un fort handicap subit par la population des quartiers périphériques et populaires pour se déplacer ou être atteinte, ce qui matérialise le contraste observé dans la ville en matière d’accessibilité. Les efforts à faire en matière d’accessibilité concernent donc de toute évidence les zones périphériques dans les arrondissements de Douala 3, 4 et 5.
De ce fait, l’écart se creuse entre l’offre et la demande en termes de qualité des infrastructures routières et de mobilité. Cependant, à ces insuffisances s’ajoutent les caractéristiques médiocres du réseau secondaire qui est constitué essentiellement de voies en terre non aménagées, l’entassement des habitations et l’inaccessibilité dans les quartiers spontanés. La conjonction de ces caractéristiques les érige en facteur de vulnérabilité en ce qu’elles limitent la capacité d’intervention en cas de survenance d’une catastrophe.
La faiblesse du transport public organisé qui est assuré par la Société Camerounaise de Transports Urbains (SOCATUR) complique encore plus l’exploitation de la voirie. La profusion de taxis collectifs, minibus, camionnettes transformées et motos taxis communément appelées « Benskins », qui suppléaient les autobus de la SOCATUR est difficilement canalisable. Ce d’autant plus que les arrêts aménagés (Parkings) pour les accueillir sont quasiment absents. Il en résulte une surexploitation de la capacité parfois dépassée de la voirie disponible. L’un des cas critique est le Pont rail-route sur le Wouri, seul ouvrage de desserte la partie Ouest de la ville (Bonaberi) et relie la région du Littoral à celles de l’Ouest. Datant de la période coloniale, la capacité de cet ouvrage est aujourd’hui largement dépassée et constitue un important dysfonctionnement susceptible d’accroître l’ampleur des dommages en cas de catastrophe.
C’est dans ce contexte que la Communauté Urbaine de Douala a récemment signé un le contrat N°076/PID/CUD/08 pour l’étude du Plan de Transport et de Déplacements Urbains de la ville de Douala (PDU) pour une étude sur la Stratégie de Développement de la ville de Douala et de son aire métropolitaine (CDS) à l’horizon 2025.
II.3.2. Qualité du bâti et vulnérabilité
La politique locale en matière d’habitat et de logement connaît une pléthore de problèmes inhérents à la croissance démographique galopante dans la ville de Douala. Dès la fin du XIXe siècle, la question de cohabitation entre des européens et des Africains se posant avec acuité, l’urbanisme colonial Allemand choisit comme solution de mettre en place un Plan Directeur (plan Directeur de Von Röhm) qui préconisait d’une part l’occupation du plateau Joss par l’administration Allemand, position stratégique de contrôle de l’entrée du port que surplombe le plateau et de contrôle des quartiers indigènes. Et d’autre part la création d’une zone de sécurité d’au moins un kilomètre de large dans laquelle l’établissement dès quartiers africains serait interdit (vallée de la Bessèkè) et la programmation de nouveaux quartiers destinés aux africains.
Il a donc été créé une grande «zone franche» à l’Est de la ville, destinée à accueillir les migrants.
Cette zone comprenait New Bell, lotissement initialement prévu pour le recasement des autochtones Douala exclus du plateau Joss. Avec l’afflux des migrants de tout horizons, ce lotissement était devenu le véritable point focal de la ville avec des densités atteignant les 400 habitants au km² pendant les années 1950 (Mainet, 1985). La création en 1952 de la Société Immobilière du Cameroun (SIC) témoigne de la nécessité de procéder à une planification de l’habitat urbain dans la ville à travers la création des logements sociaux dans les cités de la SIC pour la promotion d’un habitat urbain de qualité (Cité SIC des palmiers, de Makepe, de Bonamoussadi, Kotto…).
Cependant, avec la fin des plans quinquennaux et de l’Etat providence en 1983, cette politique connaîtra un ralentissement pour être ensuite requinquée par la création en 1997 de la Mission d’Aménagement et d’Equipement des Terrains Urbains et Ruraux (MAETUR), avec pour mission l’aménagement et la viabilisation des terrains urbains et ruraux pour les lotissements. De ce fait, elle est investie des pouvoirs nécessaires pour effectuer ses propres aménagements de terrains résidentiels, de même que ceux qui feront l’objet de lotissements ultérieurs par la SIC. Le Crédit Foncier du Cameroun (CFC) est la structure financière qui a pour mission principale le financement des ménages pour l’acquisition des parcelles pour le logement.
En dépit de cette politique, l’urbanisation accélérée et mal maîtrisée constitue des faiblesses dans la mise en oeuvre de la stratégie de production sociale de l’habitat (PSH), continue à poser un épineux problème en matière d’aménagement du territoire et accentue l’exposition des populations aux effets des catastrophes naturelles. La difficulté réside en ce que les politiques initiées ne sont pas suivies et les textes législatifs en la matière sont faiblement appliqués du fait de l’inefficacité des institutions publiques responsables de ces missions.
On peut distinguer de nos jours dans la ville deux types d’occupation, dictées par une politique foncière mal implémentée. En effet, la SIC construit des logements destinés à la location, à la vente ou à la location-bail essentiellement pour les salariés du secteur public et privé et autres personnes à revenu considérable. Le Crédit Foncier du Cameroun finance ses activités, il accorde des prêts à la SIC pour des travaux d’infrastructures, à la MAETUR ainsi qu’à des particuliers, notamment ces salariés pour la construction de maisons d’habitations individuelles. Par conséquent, il ne prend pas en compte les acteurs du secteur informel, or 70% des chefs de foyers de la ville exercent dans le secteur informel et 96.6% de la classe sociale pauvre y est occupée.
Le Crédit Foncier du Cameroun (CFC) naquit en mai 1977 par décret présidentiel pour répondre aux besoins croissants de logements au Cameroun (taux d’urbanisation de 10%). Grâce à la “contribution CFC” prélevée à titre d’impôt sur chaque contribuable et toute société installée sur le territoire national, le CFC est pourvu à cette époque de ressources appropriées pour l’accomplissement de sa mission de financement des opérations d’habitat à caractère social (la croissance économique était à 7%). Cependant, le CFC a également subi de plein fouet les turbulences de la crise économique et a revu la forme de ses services. L’acquisition du logement social se fait aujourd’hui suivant deux méthodes :
– Soit sur prêt à des taux d’intérêt exorbitants variant de 6,5 à 10.5 % par an et un apport personnel du client variant entre 10 et 30% du coût de l’opération suivant les types de prêts (prêt classique, prêt épargne-logement, prêt acquéreur ou prêt Locatif).
– Soit par paiement direct sur une période relativement courte (deux ans). La vente des logements sociaux par la SIC et aujourd’hui par la Société d’Aménagement de Douala (SAD) se fait a des coûts ne garantissant pas à tous un logement sain et équitable. Ce constat nous permet d’établir une typologie de l’habitat suivant ces deux types d’occupation.
II.3.2.1. L’occupation régulière et officielle
Elle est constituée de constructions légales et formelles, fruits d’une volonté politique de production sociale de l’habitat. Elles peuvent être qualifiées de quartiers résidentiels. Il s’agit des quartiers historiques du plateau Joss (Bonanjo, Bonapriso), des quartiers de la ville de Douala Nord (Makepe, Bonamoussadi, Kotto, Logpom), des Cités de la SIC et de la zone de recasement de Ndogpassi. Dans cette occupation, on note que les habitations sont faites de villas, d’appartements modernes et d’immeubles à appartements. Ils sont presque tous construits en parpaings, briques ou béton et ont un toit en tôles (100% des villas modernes) ou en dalle (72% des immeubles à appartements). Cependant, ce type d’occupation est faiblement représenté dans la ville. Les villas modernes ne se rencontrent que chez les classes sociales non pauvres (7,8%) et intermédiaires (3,3%)(22).
Lors des divers évènements catastrophiques ayant affectés la ville, les observations de terrain révèlent que ces constructions formelles, y compris les constructions historiques qui abritent entre 10 et 20% de la population totale de la ville se sont montrées moins vulnérables. Dans les faits, moins de 5% de celles-ci sont très vulnérables aux effets des catastrophes naturelles.(23)
II.3.2.2. L’occupation irrégulière et informelle
Il s’agit des quartiers populaires et spontanés qui se sont développés dans style d’urbanisation que Douala connait depuis les années 1970 avec l’éclatement de la ville dans tous les sens. Ce mode d’urbanisation anarchique est consommateur d’espace (étalement urbain) parce que reposant sur le principe du laisser-aller en l’absence d’outils réglementaires en matière d’urbanisme (PDU, SDAU, POS). On peut citer entre autre New Bell, Nkololoun, la zone Nylon, Newtown aéroport, Mabanda, Ndogsimbi, Bepanda Yonyong, Makepe Missoke…Cette occupation est constituée de cases isolées qui constituent près de 46.5% des logements de la ville, construite pour la plupart en matériaux provisoires ou de récupération incluant morceaux de tôles, briques (49,8%), planches (37,5%) et “carabottes” (12,8%) (ECAM, Op.cit.). Plus de 15% de ces constructions sont très vulnérables lors d’évènements naturels catastrophiques(24).
II apparaît à Douala que plus de la moitié des ménages de la ville sont propriétaires de leur logement. Ce pourcentage atteint des niveaux très élevés chez les classes sociales pauvres qui sont à plus de 80% les propriétaires de leurs logements(25). Ces populations des occupations informelles représentent plus de 20% de la population totale de la ville.
II.3.2.3. L’occupation mixte ou intermédiaire
En plus des deux types d’occupation suscités, il existe également un type occupation mixte ou intermédiaire qui est composé de la plupart des quartiers périurbains autochtones Douala. Il s’agit prioritairement de Bali, Deido, New-Deido, Akwa, Koumassi, Bonamikano … Ces quartiers abritent moins de 10% de la population totale de la ville et entre 1 et 5% d’entre eux sont très vulnérables aux inondations.
Un phénomène nouveau est apparu depuis une dizaine d’années dans les informelles. Il s’agit de la construction de plus en plus courante habitations en matériaux définitifs assimilables aux habitations d’occupation régulière, souvent à plusieurs niveaux et appartements. Mais alors, si l’aspect des habitations change, le phénomène y continue à poser le problème de l’exposition des enjeux et de l’accroissement des vulnérabilités aux risques naturels. Cela s’expliquerait d’une part par l’adoption récente de la Loi N°2004/003 du 21 Avril 2004, régissant l’urbanisme au Cameroun. En effet, bien que les actes administratifs et les responsabilités relatives à la construction et l’utilisation du sol (Tableau 14) aient été définis par la Loi de 2004 régissant l’urbanisme, la cacophonie demeure en la matière.
Dans la ville de Douala s’oppose deux types d’autorité à pouvoir légal : « D’un côté, le droit coutumier donne la possibilité à des chefs traditionnels de vendre des espaces, sous prétexte qu’ils sont héritiers légitimes. D’autre part, l’Etat républicain fixe le cadre légal d’obtention d’un permis de construire et délimite les zones dites ‘‘inconstructibles’’ ». Cet hybridisme du droit a la propriété foncière sur la scène locale conduit à des inconvenances allant des difficultés d’octroi des permis de bâtir à la prise d’assaut des espaces à risque par les immigrants animés par le sentiment d’être chez soi en pleine capitale économique.
Tableau 32 : Actes administratifs relatifs à la construction et l’utilisation du sol selon la Loi N°2004/003 du 21 Avril 2004
Source : Recherche documentaire et CUD, Juillet 2010
A ce niveau d’analyse, nous proposons une carte de synthèse de la vulnérabilité de la ville. L’objectif de cette cartographie est lié à la nécessité de rompre avec le diptyque géographie physique/géographie humaine, afin de comprendre en globalité les diverses modalités de répartition et de fonctionnement d’un territoire aussi dynamique que la ville Douala.
La notion de synthèse de la vulnérabilité découle de l’idée d’après laquelle il existe une réciprocité entre les facteurs de vulnérabilité et le territoire. Autrement dit, la vulnérabilité d’un territoire peut s’appréhender par le degré de vulnérabilité des divers espaces (quartiers) qui le composent. Cette cartographie n’est pas une cartographie d’aléas, elle diffère de celle-ci en ce qu’elle a consisté à coupler une série de données (couches d’informations) spécifiques, notamment la densité de population, les zones inondables, le réseau hydrographique et les sites à risque sur le découpage territorial des arrondissements de la ville afin d’identifier les espaces du territoire susceptibles d’être plus ou moins durement frappés par la survenance d’un phénomène naturel dommageable. Il ne s’agit donc pas d’une vulnérabilité définie par la connaissance précise des diverses dimensions (l’amplitude, la fréquence, la durée, l’aire, la dispersion spatiale, la rapidité) avec lesquelles l’aléa survient. De ce fait l’un des enjeux de cette cartographie est qu’elle permet de définir les espaces pour lesquels des actions de prévention et d’atténuation des risques auraient une efficacité majeure, rompant du même coup avec les interventions d’atténuation le plus souvent ponctuelles et choisies de manière quelque peu hypothétique.
De la lecture de cette carte, il en découle que les quartiers les plus densément peuplés se concentrent géographiquement dans les dans les Communes de Douala IV, Douala III, et Douala II où l’on enregistre des densités oscillant entre 351 et 880 hbts/km2. Alors que la Commune de Douala IV est majoritairement peuplé dans sa partie Est, notamment les quartiers Ngwèlè, Grand hangar et Mabanda où les densités oscillent entre 326 et 350 hbts/km2. Par contre, la commune de Douala I est la moins densément peuplée avec une densité autour 26 à 150 hbts/km2.
Figure 17 : Synthèse de la vulnérabilité de la ville de Douala aux risques naturels
Quant à la répartition des sites à risque, l’on se rend vite à l’évidence que les Communes de Douala IV et Douala II sont les plus exposée au risque d’inondation, tandis que les Communes de Douala III et V en plus du risque d’inondation sont exposées au glissement de terrain à l’érosion et au ravinement des sols. La Commune de Douala I n’est pas exempte du risque d’inondation, de là l’on peut conclure de ce la quasi-totalité de la ville de Douala est soumise au risque d’inondation.
Cette répartition géographique de la vulnérabilité n’est pas fortuite et trouve son explication dans le processus d’occupation de l’espace urbain. Ceci nous permet de dresser la typologie suivante :
– Les espaces faiblement exposés sont soit d’anciens quartiers coloniaux (Bonanjo), soit des « vieux » quartiers autochtones Douala et Bassa (Bonassama, Bonamikano, zone Bassa, Deido, Ngodi, Bonadouma…) ou encore des quartiers à aménagements lotis par la MAETUR et construits par la SIC (Ville de Douala Nord). Ils sont en réalité le fruit d’une volonté politique de production de l’habitat social.
– Les espaces fortement exposés correspondent essentiellement aux quartiers qui se sont développés spontanément par coalescence auréolaire autour d’anciens quartiers coloniaux et autochtones, ainsi que par éclatement centrifuge de la ville dans tous les sens. Leur occupation est marquée par l’occupation extrêmement rapide par les migrants repoussés par le protectionnisme autochtone et la spéculation immobilière et foncière des secteurs restés jusque là vacants parce que impropres aux constructions. Ces quartiers sont pour la plupart sous intégrés et certains autres furent inclus dans des programmes municipaux de relogement, notamment les quartiers de la zone Nylon car aucune planification préalable n’a été effectuée.
Bien que les diverses Communes soient inégalement exposée. En cas d’un phénomène naturel dommageable, eu égard de leurs densités de peuplement (Jusqu’a 880 hbts/km2) les Communes de Douala V (Yonyong, Makèpè, Cité des palmiers, Bonamouang, Ndpghem), Douala IV (Mabanda, Ngwèlè, Grand hangar, Bonamatoumbè, Dikolo,), Douala III (Ndogsimbi, zone Nylon, Diboum, Oyack, Madagascar, Brazzaville) et Douala II (Bonadiwoto, Elf Aéroport, Ngangue, New Bell II, Nkolmitag) sont susceptibles d’être les plus durement affectées. Il s’agit là des espaces du territoire les plus vulnérables tant d’un point de vue structurel, fonctionnel qu’humain. La Commune de Douala I est la moins exposée aux divers risques naturels qui sévissent dans la ville.
Au-delà des facteurs précédemment analysés, il serait quelque peu lacunaire de ne pas conjecturer d’autres éléments dont le concours des circonstances peut transformer en facteurs de vulnérabilité en cas de catastrophe. De ce fait, en dernière analyse, nous nous proposons de mettre en évidence les dysfonctionnements imprévisibles ou momentanés susceptibles d’interférer sur les facteurs précédemment évoqués et d’accentuer la vulnérabilité urbaine.
14 INS, 2003
15 INS, Op.cit.
16 Au cours du séminaire de consultation nationale sur la production sociale de l’habitat au Cameroun tenu à Yaoundé le 11 Août 2004, une réflexion a été menée en vue d’identifier les diverses contraintes matière de production sociale de l’habitat
17 Données commerciales de la CDE du 1er Janvier 2004 au 30 juin 2009.
18 Centre Médical d’Arrondissement
19 Cet aspect sera plus amplement analyser dans le chapitre IV, portant sur l’évaluation des modes de réponses locales aux risques naturels.
20 D’après le diagnostic des services urbains, infrastructures et équipement sociaux de la Communauté Urbaine de Douala
21 Il est évident que le critère de distance de 250 m est discutable et n’a pas la même appréciation suivant le site topographie des différents quartiers de la ville.
22 ECAM, Vol. II
23 Matrice de typologie de la ville (Annexes)
24 Matrice de typologie de la ville, Op.cit.
25 ECAM, Op.cit.
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