« Je n’ai point l’autorité d’être cru, ni ne le désire, me sentant trop mal instruit pour instruire autrui. », Montaigne, Essais, I, 26
Il est toujours difficile d’expliquer la genèse d’une oeuvre, notamment parce les raisons que nous nous donnons pour justifier notre choix sont toujours postérieures à ce choix, jamais antérieures. Dans une série d’articles rédigés entre 1903 et 1923 sous le titre de la Pensée et le Mouvant, le philosophe Henri Bergson explique que la décision précède la délibération et non l’inverse. On choisit d’abord et on délibère ensuite. Par conséquent, ce n’est pas le possible qui précède le réel mais le réel qui précède le possible. Il y a une illusion rétrospective, une illusion du possible.
Cela étant dit, nous ne chercherons pas à convaincre notre lecteur que le thème de l’externalisation au sein des forces armées françaises revêt une importance toute particulière.
Il n’a pas plus d’importance que la cyber-défense, la dissuasion nucléaire, ou bien les capacités de connaissance et d’anticipation. Ou pour le dire autrement, il en a autant. Il s’agit par conséquent d’étudier ce qui fait de l’externalisation un sujet particulièrement original.
Tout d’abord, le thème de l’externalisation au sein des forces armées est digne d’intérêt car il n’appartient pas exclusivement au domaine de la res militaris. Il fait non seulement intervenir des matières comme l’histoire, l’économie, le droit, mais aussi la morale et la littérature. L’histoire, parce le recours à des militaires « non-réguliers » remonte au mercenariat, dont les prémices se situent vers 3000 avant J.-C. en Egypte.
L’économie, parce que l’externalisation est souvent présentée, à tort ou à raison, comme un processus permettant de limiter les dépenses publiques. Cet argument est d’ailleurs d’autant plus pertinent depuis la promulgation en août 2001 de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Le droit, parce qu’un ensemble de normes nationales et internationales viennent encadrer le recours à l’externalisation dans le domaine de la Défense. A ce titre, le mercenariat, pratique plusieurs fois millénaires (« Le mercenariat est le deuxième plus vieux métier du monde », Bob Denard), est illégal depuis l’entrée en vigueur le 20 octobre 2001 de la Convention internationale contre le recrutement, l’utilisation, le financement et l’instruction de mercenaires du 4 décembre 1989.
La morale (qu’elle soit d’origine philosophique ou religieuse), parce que le processus d’externalisation a pour effet de recourir principalement à des prestataires privés dont la logique de profit semble irréconciliable avec la mission d’intérêt général dévolue aux forces armées. Débattre de l’externalisation reviendrait ainsi à mettre en balance la sphère du bien commun et la sphère des intérêts privés.
La littérature, parce que devant la figure du mercenaire, l’homme est à la fois attiré et repoussé d’une manière incompréhensible. Qu’il s’agisse de Plaute (Le Soldat fanfaron), de Machiavel (Le Prince, posth. 1532), de Henry de Montherlant (Malatesta, 1946) ou encore de Hugo Pratt (série des Corto Maltese), nombreux sont les auteurs de génie ayant dépeint ce personnage rocambolesque.
Par conséquent, pour appréhender la question de l’externalisation au sein des forces armées, il faut faire appel à des domaines très divers, qui loin d’être opposés s’avèrent complémentaires. Cette approche globale, en montrant la complexité du phénomène, est pour nous un gage de sa meilleure compréhension.
Plus concrètement, la question de l’externalisation s’est tout d’abord posée de la plus mauvaise manière puisque les Français n’en ont eu connaissance qu’à travers le battage médiatique autour de différents scandales impliquant des sociétés militaires privées (SMP) opérant en Irak à partir de mars 2003. La société américaine Blackwater s’est d’ailleurs particulièrement illustrée au point de devoir changer de nom à plusieurs reprises (Xe à partir de 2009 puis Academi à partir de 2011). Malheureusement, si les médias peuvent être salués pour avoir dénoncé ces affaires, ils n’ont cependant pas mentionnés qu’il s’agissait là d’un épiphénomène. En effet, l’opinion publique considère que la majorité des employés de ces firmes sont des gardes armés, alors qu’ils ne représentent qu’une minorité. Pour le 4e trimestre de l’année fiscale 2010 aux Etats-Unis, « le Centcom(1) recensait 74 106 contractors dont 11 628 security contractors (1017 Américains, 9713 TCN(2) et 898 Irakiens). Moins de 16% des contractors étaient donc des security contractors.(3) »
Cette condamnation hâtive des sociétés de sécurité privée s’explique en partie par le poids de l’histoire. En France, la mémoire collective associe régulièrement les employés de ces entreprises à des mercenaires purs et simples. Les chiens de guerre des années soixante et soixante-dix (Bob Denard, Jean Schramme, Mike Hoare, Christian Tavernier…) hantent encore l’imaginaire des Français. Toute tentative d’externalisation est alors vue comme l’effacement de l’Etat devant des armées irrégulières au service de multinationales, de mouvements rebelles, etc. Avec l’externalisation, l’Etat perdrait ainsi ce qui constitue son essence même depuis deux siècles, à savoir « le monopole de la violence physique légitime. » tel que l’a théorisé le sociologue allemand Max Weber dans Le Savant et le Politique (1919).
Mais la rupture ne serait pas seulement d’ordre institutionnel, elle serait également d’ordre idéologique. Les contractors, comme leurs ancêtres les mercenaires, seraient prêts à tous les coups de force pourvu que l’argent et la gloire fussent au bout du chemin. Sans patrie et sans morale, ils constitueraient une abomination aux yeux du soldat pour qui « la terre et les morts » (Maurice Barrès) représentent un absolu indépassable. Culte de l’argent, couardise et hédonisme d’un côté ; attachement aux racines et à la famille, dédain de la mort et dolorisme rédempteur de l’autre : les valeurs auxquelles sont attachées ces deux figures de la guerre seraient trop opposées pour envisager une quelconque réconciliation.
Le mythe est donc profondément ancré dans l’inconscient français, à tel point qu’il lui arrive d’occulter la réalité du débat. En effet, les sociétés de sécurité privées, souvent filiales de puissantes multinationales voire multinationales elles-mêmes, sont beaucoup plus proches de Wall Street ou de la City (la firme britannique G4S est d’ailleurs cotée au London Stock Exchange) que des officines « barbouzardes » du temps de la fin des empires coloniaux.
De plus, ces nouveaux acteurs du marché de la sécurité ne sont plus seulement au service des Etats mais aussi de l’ONU et de l’UE, des ONG et des entreprises ayant des activités en zones instables. Leurs missions vont du conseil au soutien en passant par la formation, le transport aérien, le déminage, la fourniture de matériel, l’analyse sécuritaire, le renseignement, la protection des personnels et des infrastructures.
Cette montée en puissance des prestataires privés agissant dans le domaine de la sécurité et de la défense s’explique principalement par deux facteurs. Tout d’abord, la fin de la guerre froide a entraîné une diminution majeure de la taille des armées occidentales. Dans ce cadre, les sociétés privées sont apparues comme un complément nécessaire aux troupes régulières.
De nos jours, cette tendance est particulièrement manifeste dans le cadre des missions et opérations menées par des organisations intergouvernementales. L’externalisation est alors systématiquement envisagée en cas d’incapacité des Etats membres de mettre à disposition des troupes et/ou du matériel. D’autre part, l’expertise dont ces sociétés font commerce n’est plus aujourd’hui à démentir. C’est notamment le cas dans le cadre de la lutte contre la piraterie maritime. En effet, la présence de gardes armés privés, en sus des équipes de protection embarquées de la Marine nationale, contribue à faire baisser le nombre d’attaques et de détournements des navires de commerce.
Malgré ces différentes évolutions, le débat autour de l’externalisation des forces armées en France n’a jamais vraiment eu lieu au niveau politique. Certes, il y a bien eu des rapports parlementaires comme celui des députés Louis Giscard d’Estaing et Bernard Cazeneuve en juillet 2011, ou bien encore celui des députés Christian Ménard et Jean-Claude Viollet en février 2012, mais globalement, ces rapports n’ont connu qu’un faible retentissement auprès de la classe dirigeante. Pourtant, la question de l’externalisation mérite d’être posée et les réponses se font attendre. Assurément, des fonctions et des services de la Défense ont déjà été externalisés depuis plusieurs années, mais ils restent le fruit d’ « expérimentations » et non d’une véritable stratégie. Espérons que le Livre blanc de 2013 change la donne. Mais pour l’instant, il existe une véritable « myopie stratégique » sur ce sujet.
Par conséquent, l’objet de cette étude est avant tout de réactualiser le débat en y apportant sa modeste contribution. Notre propos n’est pas de poser un quelconque jugement de valeur sur ces sociétés. Elles sont une réalité qui s’affirme chaque jour davantage et qu’il serait vain de nier. En cela elles répondent à un besoin que les armées régulières semblent incapables de satisfaire. Mais reconnaître leur existence et leur poids de plus en plus important sur la scène internationale ne met pas un terme au débat. Il est essentiel de questionner ce qu’est l’externalisation au sein des forces armées et ce qu’elle pourrait être en France. Un contractor est-il un mercenaire ? Pourquoi le droit international criminalise seulement l’activité de mercenaire et pas celle d’un employé d’une SMP ? Quels services proposent les prestataires privés ? Quelles fonctions l’Etat peut-il externaliser ? Faut-il prendre exemple sur les politiques d’externalisation menées par les pays anglo-saxons et adopter dans ce cas la législation adéquate ? L’externalisation est-elle la seule solution aux problèmes budgétaires dans les forces armées ? Quels sont les avantages et les limites de l’externalisation ? La réinternalisation d’un service externalisé est-elle toujours possible ? L’externalisation est-elle synonyme de perte de souveraineté ? L’outil militaire peut-il se voir appliquer les mêmes règles que les entreprises privées ? Dans quelle mesure la culture française représente-t-elle un frein à l’externalisation ?
Toutes ces questions aussi importantes les unes que les autres viennent s’intégrer dans une problématique plus générale, à savoir : quelle stratégie le ministère de la Défense doit-il adopter en matière d’externalisation ?
Dans le cadre de ce mémoire, notre démarche consistera à analyser objectivement la situation actuelle en partant de l’histoire des mercenaires depuis l’Antiquité jusqu’à nos jours, en dressant des parallèles entre les différentes époques et les différents lieux, en montrant la prise en compte tardive de ce phénomène par la communauté internationale et en finissant par les avantages et les inconvénients propres au recours à des prestataires privés.
Ce mémoire se décomposera dès lors en trois parties.
Dans un premier temps, il s’agira non seulement d’étudier le mercenariat en tant que première forme d’externalisation dans l’histoire mais aussi en tant qu’objet criminel au regard du droit international pénal. Plusieurs questions seront posées. Quelles sont les causes de l’apparition du mercenariat ? Comment a-t-il évolué au cours des siècles en passant d’un modèle artisanal à un modèle entrepreneurial et vice-versa ? Nous verrons que le mercenaire n’est pas un être facilement catégorisable, tantôt bravache, tantôt héros. Nous verrons également pourquoi la communauté internationale a jugé bon de criminaliser ses activités à la fin du XXe siècle. Enfin, nous nous consacrerons à établir une étude comparative des différentes législations nationales en vigueur.
Dans une seconde partie, nous analyserons l’externalisation de la Défense à travers une double approche : théorique et empirique.
Il s’agira d’abord de donner une définition précise de ce qu’est l’externalisation, en la distinguant d’autres notions comme la privatisation et la sous-traitance. Nous nous intéresserons aussi à sa genèse politique, en faisant valoir qu’elle procède d’une même logique de la pensée que la décentralisation dans la mesure où là aussi l’Etat s’interroge sur la possibilité de faire réaliser par autrui ses missions de service public avec une meilleure efficacité et un moindre coût. Nous verrons cependant que l’externalisation n’est pas sans conséquence lors qu’il s’agit d’aborder la question de la souveraineté étatique.
Il s’agira ensuite de voir que l’étude de l’externalisation passe aussi par l’analyse des contraintes budgétaires dans le milieu de la Défense, contraintes qui poussent fortement la France à s’y intéresser. Cette attirance est d’ailleurs renforcée par le fait que la Grande-Bretagne, les Etats-Unis et l’Australie ont déjà largement recours à des prestataires privés.
Enfin, nous mettrons en balance les avantages et les inconvénients de ce processus. Il s’agira précisément d’étudier les facteurs qui feront de l’externalisation un atout ou une limite pour celui qui y recourra, en s’arrêtant notamment sur la question de la culture française et des freins à l’externalisation qu’elle induit.
Nous espérons qu’au terme de cette étude le lecteur aura une vision plus claire des enjeux de l’externalisation au XXIe siècle et comprendra combien il est devenu important de débattre de ce sujet aux plus hauts niveaux.
METHODOLOGIE
Dans le cadre de l’élaboration de ce mémoire, nous avons procédé à une enquête de terrain durant les mois de mai et juin 2012. Pendant cette période, nous avons eu la chance de pouvoir nous entretenir alternativement avec deux catégories de personnes. La première catégorie est celle des experts de la question de l’externalisation, qu’ils en soient acteurs (par exemple, dirigeant d’une entreprise de services de sécurité et de défense(4)) ou commentateurs (par exemple, chercheurs, écrivains, historiens…). La seconde catégorie est celle des personnes dont la spécialité n’est pas la question de l’externalisation mais qui y sont confrontés de par les fonctions qu’ils exercent (militaires, parlementaires…).
Par ailleurs, nous avons pu profiter d’un stage à la Représentation militaire française auprès de l’Union européenne (située à Bruxelles en Belgique) durant les mois de janvier et février 2013 pour étudier le thème de l’externalisation à un niveau intergouvernemental.
Durant ces deux périodes, nous avons privilégié une approche qualitative. En l’espèce, nous avons mené des entretiens individuels à l’aide d’un questionnaire semi-directif (cf. annexe).
L’avantage de cette méthode est double : elle permet d’orienter la discussion sur des points précis et rend également possible la comparaison des réponses données par les différentes personnes interrogées. Cependant, cette méthode autorise peu les digressions. C’est pourquoi, nous avons privilégié un questionnaire réduit à dix questions (cf. annexe I) afin de laisser libre cours aux réflexions des interviewés.
Enfin, après analyse des réponses données lors de ces entretiens, nous nous sommes autorisés à recontacter certaines personnes afin d’éclaircir des points sur lesquels nous n’avions pas eu le temps de nous appesantir.
1 Le Centcom ou United States Central Command est l’un des neufs Unified Combatant Command dépendant, depuis le 1er janvier 1983, du Ministère de la Défense des Etats-Unis (DoD).
2 Le terme TCN ou Third country nationals désigne les individus ayant un contrat avec le gouvernement américain ou un contrat avec une société ayant contracté avec le gouvernement américain et qui ne sont ni citoyens des Etats-Unis, ni citoyens du pays où ils opèrent.
3 3 CHAPLEAU Philippe, Les nouveaux entrepreneurs de la guerre : des mercenaires aux sociétés militaires privées, Vuibert, Paris, 2011, p. 60.
4 Nous réutilisons ici le terme employé par les députés français Christian Ménard et Jean-Claude Viollet dans leur rapport d’information n° 4350 sur les sociétés militaires privées en date du 14 février 2012.