Devant la montée des contraintes (notamment financières) et des pressions (de la part des institutions de Bretton Woods), la France a été obligée de réagir à la fin des années 80. Pour tenter de rendre compatibles ajustement réel et maintien de la zone, le discours général et les projets spécifiques d‘intégration régionale constituent, à partir de 1989, la doctrine officielle.
Cette dernière est, aujourd’hui encore, présentée comme la politique de coopération de la France en Afrique et particulièrement en zone franc (11). En effet, en éch0 à un discours général sur la nécessité et les bienfaits de l’intégration régionale, toute une série d’actions concrètes ont été entamées et conçues globalement : réformes de l’environnement juridique et financier dans le, cadre de la zone franc (droit des assurances, droit des affaires, bourses régionales, etc.), réformes fiscalo-douanières dans le cadre d’unions (UDEAC et UMOA), transformation des unions monétaires en unions économiques et monétaires (CEMAC et UEMOA), constitution en leur sein de conseils de convergence des politiques économiques et de surveillance multilatérale à l’instar des mécanismes de l’Union européenne.
Pour la première fois, semble-t-il, un discours d’ensemble est traduit en termes concrets et, surtout, en des termes macroéconomiques.
Pour autant, une analyse détaillée des projets élaborés et de leur (difficile) mise en œuvre peut remettre en cause la pertinence de cette approche et, plus encore, semble montrer le caractère spécieux et essentiellement discursif de cette politique.
En premier lieu, l’unité de discours et de politique n’est qu’apparente. Elle est permise par la multiplicité des définitions et des fonctions donnée à ce terme (12). L’intégration régionale est présentée tour à tour comme un moyen d’accroître les recettes publiques, d‘harmoniser les législations, de surmonter les difficultés nationales d’ajustement, de rationaliser l’aide, de créer un environnement moins créateur de rentes, de permettre des économies d‘échelle et la construction d‘un marché commun, etc. Depuis la dévaluation du franc CFA, ces fonctions se sont étendues au contrôle de la maîtrise de l’inflation et des salaires, au contrôle plus général des politiques économiques, à l’assainissement des finances publiques, à la convergence de ces politiques publiques et particulièrement des politiques budgétaires, et à la reconstruction des administrations, notamment dans leur fonction de lutte contre la fraude et les détournements.
Ce flou permet de ne pas trancher officiellement et ouvertement entre diverses orientations économiques, qui vont de l’intégration régionale libérale ou par le marché (13) (comme étape à la libéralisation extérieure et comme contournement des obstacles nationaux à l’ajustement structurel) à l’intégration régionale relativement protectionniste (comme solution de substitution à l’ajustement jugé inadéquat pour les pays africains). I1 permet donc de garder les apparences de conciliation recherchées entre l’ajustement et la zone franc ou entre les organisations internationales et la France. Mais il n’empêche pas des oppositions sur des propositions concrètes (par exemple, les conflits sur la réforme fiscalo-douanière entre 1990 et 1993 (14) ou, aujourd‘hui, l’opposition muette mais non moins réelle et efficace des institutions de Bretton Woods aux projets régionaux français autour de la zone franc qui se traduit par des retards dans la mise en œuvre de financements communs d‘études ou par le refis de négociations régionales des accords de confirmation, etc.).
En deuxième lieu, les projets d’intégration, quels qu’ils soient, ne mettent pas, par définition, l’accent sur les principales sources de revenus des pays de la zone : les exportations de produits- primaires (miniers ou agricoles) à destination du reste du monde. Etant donné leur niveau de développement et l’étroitesse de leur marché, le dynamisme de ces économies ne peut en effet provenir, dans un premier temps, que d‘une reprise des exportations et d’une bonne gestion de leurs revenus.
Ces projets ne peuvent donc, au mieux, que constituer une politique complémentaire et annexe aux politiques d’ajustement : c’est d’ailleurs la position des bailleurs de fonds multilatéraux. Pour la France, en revanche, cette position révèle les ambiguïtés de la nouvelle doctrine de coopération (15).
En troisième lieu, en voulant renforcer l’ensemble qu’est la zone franc, ces projets régionaux maintiennent, consciemment ou non, des institutions économiques qui sont peu adaptées à l’environnement économique international actuel dominé par les normes libérales et particulièrement peu interventionnistes. En perpétuant des liens privilégiés et complexes au sein de la zone, un système de préférence et de protection très spécifique est maintenu (surcoût lié aux préférences et à l’utilisation peu intensive du travail et des intrants locaux, coût des transports et de la taxation excessive des produits énergétiques, etc.), dont la philosophie est, malgré tous les aménagements subis sous l’effet de dix années d‘ajustement, à l’opposé du libéralisme et de l’ouverture sur l’extérieur.
En quatrième lieu, l’hétérogénéité des intérêts économiques de ces pays ôte beaucoup de la pertinence économique des projets d’intégration régionale. Ces derniers supposent en effet l’existence d’intérêts communs entre les pays. Or ce sont plutôt les divergences d’intérêts qui frappent l’observateur : les divergences de conjoncture (du fait de spécialisations différentes dépendant de cycles différents) sont de peu de conséquences et pourraient même permettre, dans certaines circonstances, d’amortir les retournements de conjoncture. En revanche, les divergences structurelles sont fondamentales : alors que la Côte-d’Ivoire ou, dans une moindre mesure désormais, le Cameroun ont une industrie à conserver et à rendre compétitive, le Bénin, le Togo ou la Guinée équatoriale ont une position commerciale de transitaires à protéger ; alors que le Gabon a les structures économiques d’un émirat pétrolier, le Tchad ou la RCA vivent en grande partie de la présence militaire française.
Pour surmonter ces divergences, des mécanismes de compensation devraient être mis en œuvre. Les expériences passées ont montré leur vulnérabilité aux contraintes financières et politiques (remise en cause de la taxe de coopération régionale au sein de la CEAO dès le début de la crise budgétaire, inefficacité totale des fonds de compensation de 1’UDEAC) (16). De plus, les mécanismes automatiques de solidarité au sein de la zone franc ont généralement joué en sens inverse des compensations souhaitées : l’analyse des comptes d‘opération montre que ce sont les pays pauvres qui ont financé les pays les plus riches de chacune des sous-zones (17).
En cinquième lieu, la géographie des projets d’intégration apparaît largement inadéquate, voire contradictoire, par rapport à ses objectifs économiques. Cette critique reprend la critique traditionnelle du manque de pertinence de l’orientation géographique de la coopération française et, à quelques variations près, de l’inconsistance du découpage entre « champ » et « hors champ ». Mais l’oubli des pays potentiellement les plus prometteurs n’est, ici, qu’un point relativement secondaire. En revanche, le fait de négliger les influences, sur les pays de la zone, de leurs voisins hors zone franc (et particulièrement du Nigeria) remet en cause la viabilité même de ces projets dans le contexte actuel d‘ajustement structurel étendu à l’ensemble de l’Afrique (18).
I1 est à peine nécessaire de rappeler que si la perte de compétitivité sur les marchés intérieurs a été aussi forte, si les politiques de protection se sont révélées aussi inefficaces, si les déséquilibres de la balance des capitaux ont été aussi importants en zone franc, c’est parce que cette dernière est loin d’être une forteresse protectionniste et que les relations entre les pays sont beaucoup plus importantes que ce que révèlent les données statistiques sur le commerce extérieur. De plus, cette situation est, on le sait, moins due à l’écart entre taux de change bilatéraux qu’à la pénurie de devises dans les pays hors zone franc et à l’attrait qu’y exerce une monnaie forte et convertible.
En sixième et dernier lieu, les difficultés dans la mise en œuvre de ces projets montrent le caractère inadéquat de certains moyens d’action ou de certains présupposés.
Tout d‘abord, la politique d’intégration jusqu’ici préconisée par la France apporte une réponse prioritairement juridique à des problèmes qui sont avant tout économiques et, surtout, politiques.
Ensuite, les projets d’intégration s’appuient sur les banques centrales dont on a vu que les dérives sont en partie à l’origine des dévoiements de la zone franc (dépassement des limites sur les avances aux États, absence de pression en vue du paiement des pénalités sur les positions débitrices, gestion douteuse des transferts et des crédits, politique expansive de crédit, etc.). Enfin, l’accent mis sur les règles est sans aucun doute inopportun dans des pays dont les appareils administratifs n’existent presque plus et où les mesures effectives ne sont que des dérogations à un droit commun qui n’est, par ailleurs, jamais appliqué (19) (voir par exemple les difficultés, pour ne pas dire l’impossibilité de mettre en place les mesures les plus importantes de la réforme fiscalo-douanière de 1’UDEAC).
Il en résulte que cette politique d’intégration régionale n’a pas pu (et ne pourra pas davantage à l’avenir) constituer une politique économique cohérente de coopération en zone franc. Durant les années 1989-1993, ces difficultés intrinsèques aux projets d’intégration se sont vues aggraver par un contexte international de plus en plus défavorable à la politique française.
Tout d‘abord, l’environnement économique extérieur des pays africains s’est encore détérioré avec la hausse, puis le maintien de taux d’intérêt réels à un niveau particulièrement élevé, la baisse des cours des matières premières (depuis le milieu des années SO), la chute du dollar (à partir de 1985) et la force du franc français, les conséquences des dévaluations dans les pays voisins de ceux de la zone, etc.
Ensuite, les pays censés être moteur de leur région respective (la Côte-d‘Ivoire en Afrique de l’ouest et le Cameroun en Afrique centrale) sont entrés dans des récessions particulièrement sévères.
Enfin et surtout, les bailleurs de fonds internationaux ont durci leur position quant à la nécessité de dévaluer le franc CFA; la France a été incapable d’user de son pouvoir de quatrième actionnaire de la Banque mondiale pour l’influencer. Les financements des institutions de Bretton Woods (et à leur suite, la plupart des financements bilatéraux) se sont peu à peu taris. Durant ces années, l’ajustement réel n’a donc pas seulement consisté en un ajustement structurel sans dévaluation des monnaies locales, mais en un ajustement structurel sans le soutien des bailleurs de fonds multilatéraux et sans la rigueur, pour l’aide française, des conditionnalités économiques.
(11) Voir par exemple, P. et S. Guillaumont, « La zone franc 1 un tournant : vers l’intégration régionale B, Gé4JpoZitipue africaine juillet-septembre, vol. 14, 1991 ; P. Guillaumont et S. GuiIlaumont-Jeanneney, ct L’intégration économique>: un nouvel enjeu pour la zone franc n, Etudes et documents du CERDI, No A-93-16.
(12) Voir J. Coussy et Ph. Hugon (dirs), Intégration régionale ajustement et structurel en Afrique sub-saharienne, Paris, La Documentation française, 1991 ; entretiens auprès de responsables français de la coopération.
(13) Voir par exemple pour cette conception, L’Afrique sub-saharienne : de la crise à la croissance durable, chapitre 7, Washington, Banque mondiale, 1989.
(14) Voir, par exemple, B. Hibou, Risques et enjeux de la reforme fiscaIo-douanière de I’UDEAC, Paris, ministère de la Coopération, 1993.
(15) Cependant, les rapports de l’inspection des finances soulignent également cette priorité aux activités à l’exportation : D. Lamoujard, B. Delpit et F. Perol, Rapport d’enquête sur une approche microéconomique de l’intégration régionale, Paris, juillet 1992 ; M. Auberger et J. Thill, Rapport de synthèse sur la relance des économies de la zone franc, Paris, novembre 1994. Ce la position française (voir les conclusions).
(16) Voir les travaux critiques des expériences passées d’intégration régionale. Par exemple, P. Robson, Intégration régionale, développement et équité. L’intégration économique en Afrique de l’ouest, Paris, Economica, 1987 ou UDEAC : an Approach to Reform, Banque mondiale, multigr. 1990 ; Maxwell
Stamp, Etude provisoire sur la réforme tarifaire et autres incitations industrielles de ’F’UDEAC, 1988; J. Coussy et Ph. Hugon (dirs.), op. cit., 1991.
(17) Voir par exemple, P. Honohan, N Monetary Cooperation in the CFA Zone D, in A. Chhibber et S. Fisher (dirs), Economic Refomi in Sub-saharienne, A World Bank Symposium, Washington, 1991.
(18) Voir les travaux de l’équipe IRAMINRA-UNB et notamment Echanges céréaliers et politiques agricoles dans le ti sous-espace n ouest : quelle dynamique réel ?, rapport de synthèse, Paris, 1991 et J. Egg et J. Igue, L’intégration par les marchés clans le sous-espace est : l’impact du Nigéria sur ses voisins immédiats, rapport de synthèse, Paris, avril 1993 ; les travaux des observatoires frontaliers et notamment OCISCA (Cameroun/Nigeria).
(19) Voir B. Hibou, 1995, op. cit.