Créée dans un contexte précis, pour répondre à des objectifs déterminés, l’Agence de Gestion de la Dimension Sociale du Développement (AGDSD), devenue AGETIP-BENIN, a connu une évolution, dans le temps, de son cadre d’intervention (A). Toutefois, sa structure, son organisation et son fonctionnement ont conservé leur souplesse (B).
A- CRÉATION, EVOLUTION ET MISSIONS DE L’AGETIP-BENIN
Avant sa mise en conformité avec la loi n°2001-07 portant maîtrise d’ouvrage publique (MOP), l’AGDSD a été créée sous forme d’association, pour répondre au souci du gouvernement béninois, dans un contexte de paupérisation accrue, d’œuvrer à la gestion de la dimension sociale du développement (1). L’évolution connue par cette agence n’a toutefois pas eu pour effet de lui faire perdre ses missions et ses principaux modes d’intervention (2).
1. Née pour gérer la “dimension sociale” du développement
Dans les années 80, au Bénin, comme dans la plupart des pays africains, l’endettement excessif de l’Etat qu’aggravaient les orientations économiques peu pertinentes, a engendré une crise de la dette. Dès lors, se trouvant en cessation de paiement et dans un cercle vicieux, les Etats ont opté pour les politiques d’ajustement structurel (PAS) préconisées et soutenues par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International (FMI). Ces politiques ont certes contribué à corriger de profonds déséquilibres économiques, à travers notamment la libéralisation du secteur public et parapublic, mais ont présenté l’inconvénient d’engendrer des coûts sociaux importants (accroissement du chômage, paupérisation alarmante).
Dans un tel contexte, la prise en compte de la « dimension sociale » de l’ajustement était devenue une nécessité. Ainsi, il fallait œuvrer à favoriser l’accès des populations aux services de base, à travers la réhabilitation et la réalisation d’« infrastructures sociales ». Or, d’une part les structures administratives manquaient de souplesse et de célérité pour conduire efficacement les programmes d’urgence qui s’imposaient et d’autre part les procédures de passation et de règlement des marchés publics n’étaient pas de nature à faciliter l’accès des Petites et Moyennes Entreprises (PME) à la commande publique. Ainsi, avec l’appui de la Banque Mondiale et du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), et en s’inspirant d’une expérience similaire couronnée de succès au Sénégal, l’Agence de Gestion de la Dimension Sociale du Développement verra le jour, le 20 mars 1992, dans le cadre du Programme d’Urgence et du Programme d’Actions Sociales d’Urgence (PASU). L’objectif principal assigné à cette agence d’exécution lors de sa création était d’assurer la maîtrise d’ouvrage déléguée des projets d’infrastructures sociales de base (écoles, centres de santé, pistes rurales, etc.), en recourant fortement à la main d’œuvre locale et en s’appuyant sur les bureaux d’études nationaux ainsi que les PME. Pour assurer cette mission, l’AGDSD, dont le statut juridique était celui d’association à but non lucratif, se trouvait à l’abri de toute entrave administrative car elle jouissait d’une certaine autonomie et bénéficiait d’un régime dérogatoire au code des marchés publics.
Les maîtres d’ouvrage et les bailleurs de fonds pouvaient choisir directement cette agence pour faire exécuter tel ou tel projet, sans mise en concurrence avec les deux autres agences de MOD qui existaient à l’époque, à savoir l’Agence d’Exécution des Travaux Urbains (AGETUR) et la Société d’Etudes Régionales, d’Habitat et d’Aménagement Urbain (SERHAU-SEM). Mais, avec le développement du secteur, il est apparu nécessaire de le réglementer et de consacrer l’ouverture à la concurrence, afin d’améliorer la qualité des prestations et de faire face à une nécessaire augmentation du volume de la commande. C’est ainsi que sera votée la loi n°2001-07 portant MOP, qui ouvre la possibilité d’agrément de nouvelles agences de MOD et précise les conditions à remplir pour exercer une telle activité. La mise en conformité de l’AGDSD à cette loi interviendra le 12 septembre 2002, à travers le changement de dénomination (AGETIP-BENIN) et de statut juridique (société anonyme avec conseil d’administration). Par ailleurs, la réforme ainsi effectuée a permis à l’agence de diversifier ses activités, sans se détourner de ses missions et principaux modes d’intervention.
2. Missions et modes d’intervention de l’AGETIP-BENIN
Le recours à la maîtrise d’ouvrage déléguée se justifie essentiellement par le souci de désengager autant que possible l’Etat, les collectivités locales et leurs établissements de l’exécution directe des travaux d’infrastructures, d’améliorer le niveau de consommation des crédits, d’assurer une meilleure maîtrise des coûts de gestion et des délais d’exécution. Ainsi, les missions dévolues à l’AGETIP-BENIN, dès sa création, ont été réaffirmées et étendues dans son objet social, à l’occasion de sa constitution en société anonyme. Il s’agit, pour l’essentiel :
– d’assurer, pour le compte de l’Etat, des Collectivités locales, des bailleurs de fonds, des personnes morales publiques ou privées, la maîtrise d’ouvrage déléguée, la conduite d’opération ou l’assistance à la maîtrise d’ouvrage, dans les domaines suivants : BTP, Environnement, Urbanisme et Assainissement, Hydraulique villageoise, Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication, Etudes de toutes sortes, Audits techniques et Evaluation des projets ;
– de promouvoir l’emploi, en recourant notamment aux méthodes à haute intensité de main d’œuvre, et le développement du secteur privé national ;
– d’appliquer des procédures simplifiées, efficaces et contrôlables, qui puissent servir de référence dans la gestion des marchés publics.
Pour assurer ces missions, l’agence intervient soit en qualité d’agence d’exécution de projets, soit en qualité seulement de maître d’ouvrage délégué.
Lorsqu’elle intervient en qualité d’agence d’exécution, les responsabilités de l’agence sont plus larges, car elles s’étendent à l’évaluation et à la sélection des sous-projets pour lesquels elle assure une mission complète de MOD. Ce mode d’intervention est en train de décliner au profit de l’intervention quasi exclusive en qualité seulement de maître d’ouvrage délégué, car, de plus en plus, l’agence n’assure que la MOD de sous projets déjà sélectionnés par le maître de l’ouvrage et/ou les bénéficiaires. Ainsi, après la signature des conventions de MOD, elle effectue une programmation des sous-projets et en assure la réalisation, à travers la passation des différents marchés et contrats, le suivi et la supervision des travaux, la réception et la remise de l’ouvrage au MO.
Quel que soit le mode d’intervention retenu par rapport au projet concerné, les missions que s’est assignées l’agence sont d’utilité publique et les fonds qu’elle est amenée à gérer sont, pour l’essentiel, des deniers publics : c’est pour cela qu’elle a l’obligation de faire preuve d’efficacité dans son fonctionnement.
B– UN FONCTIONNEMENT BASÉ SUR LA RECHERCHE DE L’EFFICACITÉ
Etant une personne morale de droit privé, l’AGETIP-BENIN applique des règles de gestion du secteur privé, dans le strict respect de principes rigoureux de fonctionnement (1). Par ailleurs, pour être efficace, elle s’appuie sur une architecture souple et une structure légère (2).
1. Une gestion privée contrôlée et des principes de fonctionnement
Depuis sa création jusqu’à ce jour, l’AGETIP-BENIN a toujours fonctionné comme une personne morale de droit privé, en dépit de l’exercice de missions d’intérêt public et de la gestion de fonds publics. En effet, en passant du statut d’association de droit privé à but non lucratif à celui de société anonyme avec conseil d’administration, cette agence a conservé et même renforcé son mode de fonctionnement privé qui aura sans doute été l’un des facteurs déterminants de sa réussite.
Cette gestion privée se caractérise essentiellement par :
– l’autonomie absolue de l’agence vis-à-vis de toute structure étatique ;
– l’application de procédures administratives, financières, comptables et techniques internes, faisant l’objet de deux manuels de procédures régissant le fonctionnement de l’agence ;
– la dérogation au code des marchés publics et aux procédures de décaissement applicables aux administrations publiques, au profit des règles fixées dans les manuels de procédures évoqués ci-dessus.
Toutefois, l’agence est soumise à des contrôles effectués par les partenaires, notamment les maîtres d’ouvrage publics et les bailleurs de fonds (obligation de produire des rapports d’activités et de suivi financier, audits financiers et techniques externes).
Par ailleurs, l’AGETIP-BENIN exerce ses activités dans le respect de certains principes fondamentaux qui doivent être perçus comme le gage de sa pérennité dans l’environnement de la maîtrise d’ouvrage déléguée. Il s’agit des principes suivants : l’indépendance, l’impartialité, l’efficacité, l’économie, la transparence et la gestion du personnel par objectifs.
De même, le personnel de l’agence est soumis à la plupart des obligations mises à la charge des agents de la fonction publique, à savoir : les obligations liées aux conflits d’intérêt, les devoirs de réserve, d’impartialité, de discipline, de respect de la hiérarchie, de loyauté et de confidentialité.
Si l’AGETIP-BENIN se rapproche quelque peu du secteur public, en ce qui concerne les obligations de son personnel, elle s’en écarte largement du point de vue de son organisation et de sa structure.
2. Une structure légère et une architecture souple
La structure organisationnelle de l’AGETIP-BENIN est caractérisée par une certaine légèreté qui répond sans doute au souci de lui conférer la plus grande souplesse. Ainsi, au sein de la direction générale, travaille une trentaine d’agents, dont certains sont directement rattachés au Directeur Général et la plupart sont répartis en trois directions centrales à savoir : la direction administrative, la direction technique (ayant abrité notre stage) et la direction financière et comptable.
– Le Directeur Général et les postes qui lui sont directement rattachés
Le Directeur Général (DG) est nommé par le Conseil d’Administration de l’agence, reçoit délégation de ses pouvoirs et agit sous son contrôle. Il est responsable de la bonne marche des activités de l’agence, aussi bien sur le plan administratif et financier que sur le plan technique. A ce titre, il signe tous les actes engageant l’agence, préside la commission des marchés (voir infra), prononce les réceptions provisoires et définitives ainsi que la remise des ouvrages aux maîtres d’ouvrage, etc.
Sont directement rattachés au DG, sa secrétaire particulière, un contrôleur de gestion (ayant pour mission de contrôler l’ensemble des activités de l’agence, au regard des textes et des normes généralement admises) et un Conseiller Marketing, Développement et Communication (CMDC).
– La Direction Administrative
Sous la responsabilité du Directeur Administratif (chargé notamment d’assurer la supervision et le contrôle des services administratifs et de veiller au respect des conventions avec les bailleurs de fonds et le gouvernement), se retrouvent sa secrétaire, un assistant administratif, une standardiste réceptionniste, un archiviste, un logisticien, des conducteurs de véhicule et agents de liaison.
– La Direction Technique
Elle est la principale direction opérationnelle de l’AGETIP-BENIN, dans la mesure où c’est en son sein que sont exécutées la plupart des activités découlant des conventions de maîtrise d’ouvrage déléguée, depuis la soumission aux appels d’offres ou consultations restreintes, jusqu’à la remise des ouvrages aux autorités contractantes, en passant par la passation et l’exécution des marchés d’étude et de travaux.
Le Directeur Technique (DT) supervise et contrôle le processus technique de préparation, de sélection, d’exécution, de suivi des projets et de remise des ouvrages aux maîtres d’ouvrage et aux bénéficiaires. A ce titre, il préside les travaux du comité d’analyse des offres des soumissionnaires (voir infra), s’il n’est pas membre de la commission des marchés (voir infra), supervise l’activité des chefs projets et contrôle celle des maîtres d’œuvre, valide les décomptes et situations établies par les entrepreneurs, etc. Il est aidé par une secrétaire et une assistante technique chargée entre autres de tenir la documentation sur les projets et marchés et d’en faire un suivi analytique.
Au nombre de cinq, les Chefs Projets forment la cheville ouvrière de l’agence. En effet, sous la responsabilité du Directeur Technique, ils exercent l’essentiel des activités opérationnelles de l’agence, notamment en matière de gestion des conventions, contrats et marchés publics. Ainsi, dans le cadre d’un projet qui lui est confié par le Directeur Technique, chaque chef de projet intervient dans l’élaboration des dossiers techniques, s’occupe des tâches liées aux consultations (lancement par un avis d’appel à la concurrence, ouverture et évaluation des offres sanctionnées par des procès-verbaux et rapports soumis à la commission des marchés, demandes d’avis de non objection, lettres de notification aux entreprises, etc.). Par ailleurs, il suit l’exécution des marchés, traite les factures et décomptes des entreprises, organise les réceptions et rédige les rapports d’activité aux maîtres d’ouvrage et à la Direction Générale.
– La Direction Financière et Comptable
Le Directeur Financier et Comptable (DFC) a pour mission de superviser les services financiers et comptables de l’agence. A ce titre, il contrôle la préparation du budget, des factures et demandes de fonds adressées aux maîtres d’ouvrage, et l’établissement des états financiers, pièces et documents comptables, co-signe les chèques, virements et engagements, supervise les opérations de décaissement, en particulier le paiement des décomptes et factures provenant des prestataires, etc. Le DFC a sous sa responsabilité, une assistante financière, un chef comptable, un secrétaire comptable et un pool de comptables.
Dans le cadre de la mise en œuvre des missions qui leur sont confiées, certains cadres de l’AGETIP-BENIN se retrouvent dans des commissions spécialisées qu’il convient de présenter très brièvement.
– Les commissions spécialisées
La commission des marchés : elle est chargée de prendre les décisions de qualification et de classement des entreprises (voir infra) et d’attribuer les marchés publics. Ainsi, elle se réunit à l’occasion de chaque passation de marché. Cette commission regroupe le DG (président), le DA, le DFC, le DT ou leurs représentants respectifs, et un observateur désigné par le maître d’ouvrage.
Le comité d’analyse : il met en œuvre les travaux d’évaluation des offres et de proposition d’attribution des marchés, à soumettre à la prise de décision de la commission des marchés et ses membres sont désignés par ladite commission.
Elle est présidée par le DT, si celui-ci n’est pas membre de la commission des marchés, et elle se réunit également chaque fois qu’il y a une passation de marché. En sont également membres, le chef de projet et le maître d’œuvre.
Le comité de direction (CODIR) : il regroupe le DG (président) ou son représentant, les directeurs centraux, le Contrôleur de Gestion et la Secrétaire Particulière du DG qui en assure le secrétariat. Elle se réunit une fois par semaine pour examiner le planning des travaux de la semaine.
Une fois l’organisation et la structure de l’AGETIP-BENIN présentée, il importe de restituer les constats significatifs résultant de nos observations sur la mise en œuvre des activités de cette agence dans le cadre de la maîtrise d’ouvrage déléguée, en vue de l’exécution des projets publics.