Les approches de solutions consisteront en des axes d’actions, qui devront être entreprises, afin d’enrayer les facteurs identifiés grâce à nos enquêtes (A). Quant aux conditions de mise en œuvre des solutions, elles se résumeront en des recommandations, à l’endroit des acteurs devant intervenir pour l’amélioration des conditions de délégation de la maîtrise d’ouvrage publique (B).
A– LES AXES D’ACTIONS A ENTREPRENDRE
Comme nous l’avons précisé en présentant l’intérêt du sujet, notre étude est essentiellement destinée, non pas à identifier les conditions de rentabilisation des activités de l’AGETIP-BENIN, mais à déterminer les mesures nécessaires pour que soit optimisée la gestion de la délégation de la maîtrise d’ouvrage publique, afin d’obtenir de meilleures prestations des agences de MOD, y compris l’AGETIP-BENIN, sans faire obstacle à la rentabilisation des activités de ces dernières. Par conséquent, les actions que nous proposons devront être mises en œuvre, les unes par l’Etat et toutes les entités publiques concernées, les autres par l’AGETIP-BENIN et autres agences de MOD. Ces actions visent, d’une part à améliorer le cadre juridique d’exercice la MOD (1) et d’autre part à instaurer des conditions favorables à la célérité dans la passation et l’exécution des conventions de MOD (2).
1. Les actions visant à améliorer le cadre juridique de la MOD
Elles consistent d’abord en un renforcement du dispositif légal et réglementaire actuel de la MOD et en la prise de mesures nécessaires à l’effectivité de la concurrence. Ensuite, elles concernent l’aménagement des procédures applicables aux MOD.
– Le renforcement du dispositif légal et réglementaire actuel et la prise de mesures nécessaires à l’effectivité de la concurrence
Revoir et compléter les textes législatifs et réglementaires de la MOD Les textes relatifs aux conditions de passation et d’exécution des conventions de MOD devront être revus et complétés. En ce qui concerne la revue des textes, il ne s’agit pas de remettre en cause les acquis positifs de la réforme, mais de partir d’un réexamen des dispositions prises, pour corriger certaines lacunes, et ce, en associant, dans la mesure du possible, les acteurs de la commande publique concernés. A titre d’illustration, la loi portant MOP prévoit l’application du code des marchés publics, pour la sélection des MOD alors que son décret d’application fixe des dispositions non conformes au code.
De même, le code des marchés publics doit tenir compte de la spécificité de la MOD, en envisageant des conditions particulières de la passation des conventions de MOD, qui pourront être fixées par voie réglementaire.
Cette revue devra s’accompagner de la prise d’autres textes nécessaires à une meilleure organisation de la délégation. Il s’agit par exemple des textes réglementaires relatifs au modèle-type de convention de maîtrise d’ouvrage déléguée, aux obligations minimales, en matière de rapports et de comptes rendus à fournir au maître d’ouvrage, aux différentes garanties à souscrire par le maître d’ouvrage délégué, au régime des pénalités applicables au maître d’ouvrage délégué, etc.
Prendre des mesures nécessaires à l’effectivité de la concurrence
Certaines mesures sont nécessaires à l’amélioration de l’impact du cadre juridique de la MOD sur l’effectivité de la concurrence. Il s’agit, entre autres :
– de la promotion de la MOD auprès des maîtres d’ouvrage publics : la mise en concurrence sera meilleure, lorsque le marché de la MOD sera suffisamment pourvu pour intéresser les agences. S’il y a peu de marchés et de faible montant, il est inévitable que les grandes agences postulent systématiquement pour tous les marchés, limitant de facto les chances d’accès des agences de faible taille. Or, on ne peut envisager de contraindre les MO à déléguer les prérogatives qu’ils détiennent et sont libres d’exercer ou de faire exercer en leur nom. L’Etat devra organiser, en association avec plusieurs agences de MOD (non pas une seule ou deux), des activités de sensibilisation.
– de la catégorisation des agences : on ne peut comparer que des structures comparables. La différence qui existe entre les agences de MOD au Bénin est trop grande, en termes de capacités techniques notamment, pour que l’on puisse les comparer objectivement. Même en tenant compte de la qualité des ressources humaines pour les agences sans expérience, on ne comblera pas le gap. Il s’impose d’effectuer une catégorisation des agences, en fonction de critères objectifs (ancienneté, expériences, capacités techniques et financières, par exemple) et dans des conditions transparentes. Ainsi, les agences d’un même calibre pourront être mises en concurrence, selon des seuils déterminés. Le tableau suivant est proposé, à titre d’illustration seulement.
Tableau n° 6 : Catégorisation des agences de MOD (Illustration)
L’une des conditions de succès de cette catégorisation est que la commande soit suffisante dans chaque catégorie.
– de l’incitation à la spécialisation des agences : au cours d’un atelier tenu le 28 avril 2008 au PLM Alédjo, en vue de la vulgarisation des termes de référence pour la mise en place d’agences de MOD, les agences présentes à la rencontre se sont montrées hostiles à l’idée de la spécialisation des MOD.
Leur crainte nous semble fondée car, dans un contexte où le niveau de délégation est encore jugé faible, se confiner dans un domaine précis serait suicidaire puisque la « part de marché » de l’agence s’en trouverait certainement réduite. Or, la spécialisation des MOD nous paraît indispensable au développement de la maîtrise d’ouvrage déléguée. En effet, les domaines d’investissements publics sont de plus en plus variés et l’évolution rapide des différents secteurs engendre des complexités et la nécessité d’une spécialisation plus accrue. Les maîtres d’ouvrage délégués gagneraient à se spécialiser dans des domaines précis où ils se positionneront comme une référence incontestable. Nous suggérons que la spécialisation soit progressive. Ainsi, les agences peuvent continuer à exercer diverses activités mais tout en s’investissant davantage dans un domaine précis qui fera leur particularité.
– du renforcement des capacités des cadres chargés de la passation des marchés publics sur les spécificités liées à la MOD : une convention de maîtrise d’ouvrage déléguée n’est pas un marché public ordinaire. En témoignent les résistances qui ont été suscitées, sous d’autres cieux, par leur intégration dans le champ d’application du code des marchés publics (voir supra). Cela signifie que les cadres chargés de la passation et de l’exécution des marchés de MOD doivent être suffisamment aguerris pour assurer la gestion de tels contrats, dans des conditions adéquates. Un accent sera mis sur l’exécution de ces conventions, car certains membres de cellules de passation des marchés publics ont déploré le fait de ne plus avoir aucun lien avec les MOD, dès lors que ceux-ci ont été sélectionnés.
– L’aménagement des procédures applicables aux MOD
La continuité des régimes dérogatoires s’explique, comme nous l’avons vu, par le souci de la célérité et le laxisme des structures nationales chargées de contrôler et de réguler les marchés publics. Pour la plupart des personnes interrogées, l’efficacité des MOD serait véritablement compromise, si ceux-ci devaient appliquer de façon rigide, comme l’exige la loi, le code béninois des marchés publics. Cela signifie, qu’en pratique, « des adaptations » sont nécessaires et doivent être envisagées par la loi portant MOP et le code des marchés publics, puis précisées par voie réglementaire. Aussi faut-il impérativement que soient associées les structures de contrôle et de régulation des marchés publics, afin de retenir de commun accord les modalités suivant lesquelles elles interviendront pour assurer leur mission auprès des MOD, dans des conditions qui ne mettent pas en péril la célérité recherchée. Dès lors, les
manuels de procédures techniques des agences devront être revus, pour tenir compte des exigences qui auront été prévues dans les procédures aménagées.
En tout état de cause, les aménagements n’auront pas pour objet de dispenser totalement les agences, de l’application du code et de ses textes d’application. Ainsi, seules les dispositions susceptibles de compromettre la célérité feraient l’objet d’aménagements, toutes les autres devant s’appliquer rigoureusement.
Les questions relatives au cadre juridique de la MOD ainsi réglées, il sied d’aborder celles qui sont liées aux retards enregistrés.
2. Les actions destinées à enrayer les retards observés
Elles se résument en des mesures visant à assurer, d’une part la célérité dans la conclusion des conventions de MOD et d’autre part l’exécution diligente des marchés de travaux, en MOD.
– Les mesures visant à assurer la célérité dans la conclusion des conventions de MOD et le démarrage à bonne date des projets
La lourdeur dans les procédures administratives s’est révélée l’unique cause du retard dans l’opérationnalisation des projets en MOD. Pour limiter les effets de cette lourdeur, nous suggérons les actions suivantes.
Adopter des documents-types
L’adoption de documents-types, par secteur, peut constituer une solution intéressante, afin de réduire les délais que nécessitent l’étude et la validation des documents, par les différents intervenants. Ainsi, plus le document-type adopté est bien préparé et adapté aux exigences du domaine considéré, plus rapide sera le contrôle de sa validité, un tel contrôle ne se limitant alors qu’à de menus détails. Les documents-types dont il est question ici sont notamment le dossier d’appel d’offres-type, la convention-type de MOD, etc.
Alléger les procédures et responsabiliser les acteurs
Eu égard à l’importance du choix d’un maître d’ouvrage délégué, il est normal que l’on s’entoure de toutes les précautions, pour qu’il ne soit pas effectué à la hâte. Toutefois, la lourdeur des procédures, dont le but est de sécuriser l’emploi des deniers publics, vient à compromettre l’efficacité de la dépense publique, en raison des conséquences fâcheuses d’un démarrage tardif des projets. Les procédures doivent nécessairement être revues, dans le sens de leur allègement. Pour ce faire, une responsabilisation des cadres s’impose : en un mot, faire confiance mais contrôler. Ainsi, l’Etat doit veiller à assigner à ses cadres, des objectifs clairs, assortis de délais, dans le mépris desquels des sanctions précises seront effectivement appliquées : l’efficacité des dépenses publiques en dépend.
Instaurer l’usage de fiches ou bordereaux de suivi des marchés
Des fiches ou bordereaux de suivi des marchés peuvent être conçues dans les services du maître d’ouvrage, pour suivre l’évolution des dossiers transmis à différents intervenants pour validation. Ainsi, à chaque projet de marché ou de convention à faire valider et approuver, on adjoindra une fiche marquant les différents destinataires. Dès lors qu’il a reçu un dossier, chaque intervenant marquera la date à laquelle il l’a reçu. Après l’avoir traité, il indiquera la date à laquelle il l’a transmis au prochain intervenant et ainsi de suite. Une telle mesure permettra de situer les responsabilités.
D’autres mesures permettront d’éviter les retards d’exécution des marchés de travaux.
– Les mesures visant à permettre l’exécution diligente des marchés de travaux
Conformément au diagnostic établi, les difficultés de mobilisation du financement, le manque de promptitude des maîtres d’ouvrage dans le respect de leurs obligations, la mauvaise organisation et/ou l’inefficacité des bureaux d’études et entreprises expliquent les retards d’exécution des marchés de travaux, en MOD. Aussi faudra-t-il agir à plusieurs niveaux.
S’assurer de la disponibilité du financement avant de sélectionner un MOD
Le MOD n’est ni une banque, ni un bailleur de fonds. Les maîtres d’ouvrage publics ne doivent pas perdre de vue que lorsqu’ils décident de recourir à la délégation de la maîtrise d’ouvrage, cela suppose qu’ils ont les ressources nécessaires au financement de l’opération. C’est ce qui distingue fondamentalement la MOD de la concession (contrat de délégation de service public dans lequel le concessionnaire finance les frais de premier établissement et se rémunère en exploitant l’ouvrage ou le service public).
Ainsi, une gestion plus rigoureuse du programme d’investissement public (PIP) s’impose dans les services de programmation et les services financiers des maîtres d’ouvrage. Par ailleurs, il arrive parfois que la lenteur procédurale fasse perdre les ressources extérieures nécessaires à la mise en œuvre de l’opération, mettant ainsi le MOD dans une situation préjudiciable à sa crédibilité. Des efforts doivent être fournis, afin d’assurer au MOD le financement nécessaire à ses activités.
Améliorer les conditions de mise à disposition du financement aux MOD, en dérogeant aux procédures classiques de décaissement
Une fois la mobilisation des ressources assurée, les modalités de mise à disposition desdites ressources méritent d’être revues. En effet, les conditions dans lesquelles les MOD reçoivent les fonds nécessaires à l’avancement des travaux ont été unanimement jugées insatisfaisantes. Du reste, ce problème n’est pas une particularité du Bénin, car, comme nous l’avons vu, les autres agences de la sous-région sont confrontées à une telle difficulté. Après le versement de la première tranche du financement à titre d’avance, les appels de fonds émis, avec la justification des dépenses antérieures, ne sont pas traités de façon à faciliter l’exécution des travaux.
L’amélioration des modalités de versement des fonds est indispensable, car l’utilité même du recours à la MOD en dépend. En effet, lorsqu’un appel de fonds dure deux ans avant d’être traité et que le MOD, confronté à des difficultés, n’arrive plus à superviser les chantiers, d’ailleurs désertés par l’entrepreneur, il n’y a plus grande différence avec la maîtrise directe, et pourtant, il y a un surcoût, à savoir les honoraires du maître d’ouvrage délégué.
Nous suggérons que les procédures de décaissement classiques ne soient pas appliquées, dans toute leur rigueur, aux fonds à verser aux MOD, de façon à renforcer les audits et contrôles de gestion effectués auprès de ceux-ci.
Introduire davantage de célérité dans le décaissement des fonds permettrait de rationnaliser l’usage des deniers publics.
Transmettre à temps les avis de non objection
Les avis de non objection devront être transmis à temps aux MOD, pour ne pas ralentir leurs activités. Dans ce sens, les maîtres d’ouvrage gagneraient à se faire représenter à toutes les phases de passation des contrats, afin d’exercer leur contrôle à ce stade.
Développer des actions de formation au profit des bureaux et entreprises, et faire preuve de rigueur à leur égard
Le monde des entreprises locales en Afrique souffre, à notre avis, davantage de sa mauvaise organisation que de l’incompétence de son personnel. On y trouve rarement des politiques de développement à long terme, le profit immédiat et personnel étant préféré à la mise en place progressive et certaine, d’une structure de grande taille et performante. Aussi ne devrait-on pas se lasser d’organiser des activités de sensibilisation, de formation des cadres des entreprises et bureaux, en insistant sur l’importance de la rigueur et du professionnalisme, qualités indispensables à la performance d’une entreprise.
Toutefois, ces actions, dont les effets ne seront perceptibles qu’à long terme, doivent faire l’objet d’une politique globale, faisant œuvrer en synergie, l’ensemble des compétences nationales.
A court terme, il convient de faire preuve de rigueur dans la gestion des relations contractuelles avec les cabinets et les entreprises. D’une part, la passation des contrats et marchés doit permettre de choisir les soumissionnaires les plus à même d’exécuter les prestations. Le critère de la moins-disance généralement appliqué par les MOD, nécessite que la note technique minimale soit élevée le plus possible. Ainsi, attribuer un contrat à un soumissionnaire techniquement passable au détriment d’un autre dont l’offre technique est excellente, en raison d’une légère différence de prix, serait fortement discutable.
De même, des critères de post-qualification devraient être prévus, dans les dossiers de consultation, pour s’assurer de la réalité des informations inscrites dans les soumissions. Par ailleurs, l’application correcte et systématique des pénalités de retard constituerait un élément favorable à la diligence des partenaires.
Enfin, l’ensemble des suggestions faites ci-haut pourrait contribuer à améliorer les prestations des bureaux et entreprises, dans la mesure où des conditions favorables seraient réunies.
La mise en œuvre des approches de solutions que nous avons développées nécessite que des recommandations soient formulées à l’endroit des différents acteurs de la commande publique.
B– CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS
Elles consisteront en des recommandations en direction des principaux acteurs devant intervenir pour que soient améliorées les conditions de passation et d’exécution des conventions de MOD, à savoir d’une part l’Etat et les collectivités locales (1), et d’autre part les agences de MOD (2).
1. Recommandations en direction de l’Etat et des collectivités locales
– Recommandations à l’Etat
L’Etat doit œuvrer à faire réunir certaines conditions indispensables au succès de la délégation de la maîtrise d’ouvrage publique. Nous évoquerons notamment les points qui suivent.
Renforcer les capacités des maîtres d’ouvrage publics
La décision de réaliser un ouvrage ou d’exécuter un projet appartient au maître d’ouvrage public seul, qui devra, avant de choisir tout prestataire, définir le programme de l’opération et son enveloppe financière prévisionnelle. Les capacités institutionnelles et techniques des maîtres d’ouvrage doivent, en conséquence, être améliorées, afin que ceux-ci puissent réaliser convenablement la planification et la programmation des investissements.
Veiller à la pertinence du recours à la MOD, en ce qui concerne l’objet de la délégation
Le recours à la MOD doit répondre au souci d’assurer l’efficacité et l’économie dans l’exécution de la dépense publique. Ainsi, autant la maîtrise d’ouvrage déléguée doit être promue auprès des personnes morales de droit public, autant on doit veiller à ne pas encourager une utilisation abusive de cet outil contractuel, pour éviter d’en faire un « fourre-tout ». Principalement utilisée en matière de travaux, où elle se justifie bien souvent, la MOD ne devrait être choisie, en matière de fournitures, que de manière exceptionnelle, notamment lorsqu’il s’agit de fournitures complexes.
Renforcer le contrôle exercé sur les MOD
Le contrôle des activités des MOD est d’une importance indéniable. Il conditionne en effet la qualité de la gestion des mandataires de la maîtrise d’ouvrage publique, car il constitue un moyen certain pour éviter les dérives de gestion susceptibles de compromettre les intérêts des personnes publiques. Or, il semble évident que l’Etat et les maîtres d’ouvrage publics n’exercent pas vraiment, sur les MOD, le droit de contrôle dont ils disposent : ce qui ne met pas à l’abri de la mauvaise gestion, notamment au plan financier. Deux observations majeures peuvent être évoquées, sur cette question.
D’une part, même si la loi MOP du Bénin reconnaît aux maîtres d’ouvrage, en ses articles 7 et 11, un droit de contrôle technique, financier et comptable sur leurs mandataires, elle renvoie aux conventions de MOD, en ce qui concerne les modalités d’un tel contrôle. Il en résulte un contrôle peu systématisé, et une certaine méfiance entre partenaires. Il conviendra que, par voie réglementaire, les modalités du contrôle à effectuer par les maîtres d’ouvrage soient clairement précisées.
D’autre part, le ministère des finances, les corps administratifs de contrôle et la chambre des comptes de la cour suprême ne s’intéressent pas suffisamment aux conditions dans lesquelles les MOD gèrent les deniers publics. L’Etat doit veiller à ce que les rapports d’activités, d’audits techniques et financiers soient transmis à ces organes, qui intégreront les MOD dans leur champ de contrôle.
Œuvrer à une meilleure maîtrise du régime de responsabilité contractuelle découlant de la délégation de la maîtrise d’ouvrage
La délégation de la maîtrise d’ouvrage donnant lieu à un mandat, une correcte répartition et une bonne maîtrise des responsabilités contractuelles entre le mandant, les mandataires et les constructeurs sont nécessaires. Les maîtres d’ouvrage publics doivent être suffisamment informés sur les mécanismes de mise en jeu des responsabilités contractuelles, lesquels dépendent de l’étendue des missions confiées au MOD. Les considérations générales qui suivent méritent d’être évoquées :
– le MOD n’est tenu, à l’égard du maître d’ouvrage, que de l’exécution correcte des obligations dont il a été personnellement chargé par celui-ci ; aussi les fautes commises par les constructeurs ne peuvent-elles, en règle générale, être opposées par le maître d’ouvrage au mandataire que si ces fautes sont elles-mêmes imputables à des fautes personnelles du mandataire ; de même, le MOD ne peut invoquer d’éventuelles fautes commises par les constructeurs pour s’exonérer de sa propre responsabilité à l’égard du mandant ;
– le MOD, selon l’étendue de ses attributions, peut être tenu de s’assurer au titre de la garantie décennale et souscrire des polices d’assurance lui permettant de se couvrir des sinistres intervenant pendant toute la durée des travaux ;
– la responsabilité contractuelle du MOD se trouve limitée dans le temps par la délivrance du quitus par le maître de l’ouvrage, celui-ci renonçant à compter de cette date à opposer au mandataire les fautes qu’il a commises dans l’exercice de son mandat, sauf si des réserves sont émises dans le quitus.
– Recommandations aux collectivités locales
Considérées comme maîtres d’ouvrage publics pour les investissements relevant de leur domaine de compétence, les collectivités locales devraient se positionner comme de véritables « clients » des MOD. De même, dans la mesure où elles désireront conserver l’exercice de leur maîtrise d’ouvrage, elles pourront recourir aux services d’assistance à la maîtrise d’ouvrage (AMO) ou à la conduite d’opération, fournis par certains MOD.
2. Recommandations à l’endroit des agences de MOD
Deux agences de MOD au Bénin (AGETIP-BENIN et AGETUR) sont membres d’un réseau africain dénommé : Association des agences africaines d’exécution des travaux d’intérêt public (AFRICATIP). Cette association, qui contribue véritablement au développement de la MOD en Afrique, permet aux deux agences sus-mentionnées, de participer à des échanges d’expériences et de contribuer, aux côtés des autres agences membres, à relever des défis communs.
Ne remplissant pas encore les critères requis pour adhérer à l’AFRICATIP, les autres agences de MOD du Bénin gagneraient à collaborer avec AGETIP-BENIN et AGETUR, afin que puissent être menées en synergie les activités de promotion de la MOD à l’échelle nationale.
Tableau n° 7 : Tableau de synthèse de l’étude (TSE)
Source : Nos observations