L’analyse menée jusqu’ici aura permis de déceler le comportement de la gestion budgétaire rwandaise face aux différents chocs extérieurs. L’exercice suivant consiste donc à la présentation globale des résultats ainsi qu’à la formulation de quelques recommandations.
IV.1. LES RÉSULTATS DE L’ANALYSE.
Au terme de notre analyse nous retenons les résultats suivants :
a) Contrairement à l’effet positif qu’exerce l’amélioration des termes de l’échange, leur détérioration entraîne la réduction des impôts indirects prélevés sur le commerce extérieur. Et comme ces derniers impôts constituent la principale source des recettes publiques au Rwanda, leur diminution exerce sans doute un effet négatif sur la gestion budgétaire et accentue le déficit budgétaire.
b) L’accroissement des cours des principaux produits d’exportation permet l’augmentation des impôts perçus sur le commerce extérieur et provoque par ce fait l’amélioration des recettes budgétaires. La diminution de ces derniers cours exerce un impact contraire à celui cité ci-haut.
c) La hausse du taux d’intérêt sur la dette publique extérieure provoque l’accroissement des dépenses relatives aux versements des intérêts. Une telle situation n’est pas favorable à la gestion des finances publiques, vu qu’elle entraîne l’augmentation des dépenses publiques et l’accentuation du déficit budgétaire. En plus, elle entraîne l’alourdissement du service de la dette.
d) La guerre exerce une incidence négative soit sur les recettes publiques, soit sur les dépenses publiques ainsi que sur la gestion des finances publiques au Rwanda.
En effet, notre analyse aura démontré que suite aux effets négatifs de la guerre, les marges de manoeuvre de la fiscalité rwandaise se trouvent réduites, alors que de l’autre côté, les dépenses publiques ne font que croître à cause de l’augmentation des dépenses militaires. Dans ces conditions, la gestion budgétaire ne peut qu’être affectée négativement et le déficit budgétaire ne peut que croître.
e) La fluctuation de l’environnement économique mondial exerce un effet négatif sur les recettes publiques à travers l’instabilité qu’elle entraîne au niveau des recettes fiscales prélevées sur le commerce extérieur, alors que la fiscalité intérieure n’est pas assez développée pour subvenir aux pertes de recettes éventuelles. De ce fait, la gestion budgétaire est également affectée négativement et le déficit budgétaire ne fait que croître.
Dans l’ensemble, qu’elle exerce un impact positif ou négatif, l’instabilité des facteurs extérieurs considérés n’est pas favorable à la gestion budgétaire rwandaise dans ce sens qu’elle provoque sa fluctuation. Il revient alors aux gestionnaires budgétaires, de savoir comment manier les deux bouts de l’impact exercé par ces différents facteurs sur le budget rwandais. Les lignes qui suivent sont très explicites à ce sujet.
IV.2. LES RECOMMANDATIONS ET PERSPECTIVES D’AVENIR.
Nous venons de mettre en lumière certaines difficultés majeures de l’ajustement budgétaire au Rwanda. Comme l’analyse vient de le montrer, ces difficultés ont comme origine, les différents facteurs extérieurs dont les effets négatifs affectent aussi bien les recettes que les dépenses publiques.
Dans cette partie de l’analyse, il n’est pas question de proposer les changements qu’il faut introduire dans la gestion budgétaire rwandaise, mais d’attirer l’attention sur les options fondamentales sur lesquelles une réflexion approfondie s’impose afin d’imaginer une gestion budgétaire moins flexible aux chocs extérieurs.
A la base de cette réflexion, se trouve une question fondamentale de doter le Rwanda d’un système fiscal moins dépendant de l’extérieur et qui par ce fait, reste moins vulnérable aux contre-coups des chocs extérieurs liés à l’instabilité de l’environnement économique mondial.
Bon nombre d’auteurs (xxxii) ont déjà essayé de résoudre cette fameuse question. Selon eux, l’hypothèse de départ est que l’on peut qualifier ce système fiscal d’instrument qui :
– permettrait un rendement maximal des impôts;
– satisferait aux exigences des dépenses publiques;
– serait d’administration facile et;
– n’introduirait pas de désordre dans l’ajustement budgétaire.
Bien que ce système fiscal constitue un idéal qu’il est difficile d’atteindre, la distance qui le sépare du système actuel ne doit pas être négligée.
Tel que nous l’avons démontré tout au long de notre analyse, la caractéristique principale de la gestion budgétaire au Rwanda reste la polarisation et la dépendance excessive des recettes fiscales par rapport aux échanges extérieurs.
Nous avons également prouvé que quelques fois, les dépenses fluctuent en fonction des recettes fiscales et des cours des principales matières premières d’exportation. Enfin les dépenses publiques augementent plus rapidement que les recettes publiques.
Afin de pallier aux difficultés qu’implique cette situation de dépendance extérieure pour les finances publiques, nous nous proposons d’explorer quelques axes de solutions tant au niveau des recettes qu’à celui des dépenses publiques (36).
IV.2.1. POUR UNE RESTRUCTURATION DE LA FISCALITÉ RWANDAISE.
IV.2.1.1. Vers l’accroissement de la part qu’occupent les impôts directs dans les recettes publiques.
Ayant déjà démontré que les impôts directs ne jouent pas un rôle important dans la fiscalité rwandaise, nous tenons à rappeler le rôle croissant qu’ils joueraient une fois développés.
En effet, bien que l’impôt sur le revenu des personnes et des sociétés se heurte à l’heure actuelle au problème de la capacité administrative et de la mise en oeuvre, et qu’en plus il paraît très difficile d’instaurer un impôt général sur le revenu qui remplacerait l’actuel système, cet obstacle pourrait être levé en envisageant une réforme et en repensant à la fiscalité qui pourrait embrasser toutes les potentialités déjà en friche. Il suffit de développer les impôts sur le revenu locatif, les impôts sur les bâtiments, sur les terrains, sur les véhicules et sur les concessions minières, pour que l’augmentation de leur part occupée dans la fiscalité totale puisse jouer un rôle d’amortisseur lorsque les impôts issus du commerce extérieur baissent.
IV.2.1.2. Pour la restructuration des impôts indirects.
Comme nous avons déjà eu l’occasion de le montrer plus haut, le problème d’ajustement budgétaire au Rwanda ne tient pas uniquement à la prédominance des impôts indirects mais également à la structure de ces derniers. En réalité, axer la fiscalité sur les ressources fournies par le secteur d’exportation revient à la soumettre à l’instabilité de ce secteur qui échappe totalement au contrôle des autorités d’un pays comme le Rwanda.
Nous ne pouvons pas envisager de modifier cette situation à court terme, mais nous devons en outre, à côté des mesures de diversification des exportations, commencer à explorer les possibilités d’imposition intérieure des biens et services. Cette réorientation est d’autant plus urgente que les recettes au titre de la taxation des transactions internationales ne cessent de se réduire en fonction de la fluctuation des termes de l’échange et celle des cours mondiaux des principaux produits d’exportation.
D’autre part, nous l’avons également vu, les accises qui sont la deuxième source des recettes fiscales en importance, proviennent d’un petit nombre de sociétés. Ce qui risque de créer un problème en cas de faillite de l’une ou l’autre société.
En vue d’atténuer cette difficulté, il serait urgent d’élaborer des bases imposables en étendant l’imposition à tous les autres produits industriels et en développant les autres recettes fiscales comme les intérêts de retards et les récupérations des arriérés.
Toutefois, la mise en place de ces différentes options devrait être précédée d’une analyse coûts-bénéfices, faisant apparaître clairement les avantages et les désavantages des mesures. On éviterait ainsi les inconvénients que provoquerait l’obligation de réviser les objectifs de la loi fiscale.
Cela pourrait se produire également pour l’impôt sur le chiffre d’affaire.
En réalité, comme il s’agit d’un impôt à paiements fractionnés, prélevés à chaque stade de la chaîne de production et de distribution, on y décèle un effet de cascade en ce sens que chaque nouvelle transaction engendre une nouvelle obligation fiscale qui vient s’ajouter aux impôts déjà acquittés lors des phases précédentes.
Néanmoins, on peut affirmer que depuis la promulgation de la loi portant l’instauration de l’ICHA au Rwanda en avril 1986, cet impôt a fait l’objet de nombreuses critiques de la part des opérateurs économiques. Même si les pouvoirs publics semblent disposés à revoir certaines caractéristiques de la loi instituant cet impôts, il faudrait que cette action n’ait pas de conséquence sur le volume des recettes fiscales.
IV.2.1.3. L’amélioration des services d’administration fiscale.
Selon l’analyse du MINIPLAN (xxxiii), les performances d’un système fiscal dépendent du personnel qui le fait fonctionner. En plus, aucune réforme fiscale ne peut atteindre son objectif si elle n’est pas mise en oeuvre par un personnel bien formé, honnête et efficace.
Pour ce qui est de la disponibilisation d’un personnel qualifié, la création de l’Institut Supérieur des Finances Publiques (I.S.F.P.), représente déjà un premier pas dans la bonne direction. Toutefois, l’augmentation du nombre d’économistes et gestionnaires universitaires dans le Ministère des Finances, permettrait d’assurer au maximum la performance.
Selon certains auteurs (37), un autre moyen d’améliorer la performance des services de l’administration fiscale reste l’informatisation.
En effet, vu que les administrations fiscale et douanière des P.V.D. en général et du Rwanda en particulier sont confrontés à un alourdissement de la charge de travail en raison de l’augmentation du nombre de contribuables, de la complexification des procédures et réglementations, de l’intensification des échanges commerciaux et de la nécessité de réunir de plus grandes quantités de données pour pouvoir mener à bien la politique économique et fiscale; la technologie informatique permettrait alors d’augmenter la capacité de traitement des formulaires d’exécution, des procédures fiscales et de compiler les statistiques et les prévisions des recettes budgétaires.
IV.2.1.4. Prévoir un fonds de stabilisation conjoncturelle.
Ayant déjà montré qu’à cause des chocs extérieurs favorables, les gestionnaires du budget rwandais profitent toujours de la hausse temporaire des recettes budgétaires pour accroître les dépenses publiques, et qu’il est toujours difficile de les réduire au cas où les chocs exercent un impact négatif sur les recettes, nous nous permettons de recommander qu’un fonds de stabilisation conjoncturelle soit mise en place. Ce fonds devrait être alimenté au moment où les chocs extérieurs favorables entraînent l’accroissement des recettes et il serait utilisé au cas où les chocs extérieurs deviennent moins favorables ou exercent un impact négatif sur les recettes publiques.
IV.2.2. LES PRIORITÉS DANS LES DÉPENSES PUBLIQUES.
Non seulement les chocs extérieurs exercent un impact négatif sur les recettes publiques, mais également sur les dépenses publiques.
Nous avons déjà démontré qu’à cause des chocs extérieurs, plusieurs pays en développement dont le Rwanda, enregistrent des évolutions des dépenses qui sont parallèles à celles des recettes perçues sur le commerce extérieur. Nous avons également levé la difficulté d’ajustement des dépenses publiques, lorsque les recettes baissent. De telles considérations nous amènent à recommander un programme de stabilisation budgétaire dans le cas du Rwanda.
Toutefois, comme cela impliquerait un ensemble de choix difficiles en matière de dépenses publiques, et que l’examen de ces dernières intervient au moment où le Rwanda doit faire face à la guerre et aux autres chocs extérieurs, nous constatons que deux difficultés sont à éviter dans l’application d’un tel programme.
Le premier choix consisterait à éviter de se lancer dans un programme de finances publiques où le souhaitable (accroissement des salaires, dépenses d’investissements élevés, dépenses courantes en hausse) cohabiterait avec l’inévitable (Dépenses militaires importantes, recettes déprimées) pour produire un déficit incontrôlable.
Sinon, une telle solution conduirait au chaos financier et les avantages momentanés pour les populations défavorisées seraient rapidement annulés par la nécessité de revenir à une rigueur budgétaire extrême.
L’autre choix est celui de la sélection et du respect des priorités.
En effet, les deux priorités auxquelles devait répondre tout programme de dépenses publiques resteraient le retour à la croissance économique et la protection des populations les plus vulnérables. De telles priorités devaient impliquer une sélection quant aux moyens choisis et au cibrage des bénéficiaires.
C’est d’ailleurs pour cette raison que, non seulement les programmes d’investissements publics devaient représenter une augmentation des investissements, mais également une sélection des projets les plus profitables au développement et qui seraient capables de s’autofinancer.
Cela signifie qu’en éliminant ou en repoussant un certain nombre de projets, le Gouvernement devait attacher une importance primordiale à l’affectation des ressources, en l’occurrence, celles provenant des impôts sur le commerce extérieur, de l’aide extérieur et du crédit. Les augmentations des budgets de santé et de l’éducation devaient être privilégiées et avoir pour objet d’augmenter la qualité des services publics de base pour les populations les plus défavorisées. Et même si ces choix impliqueraient un déficit budgétaire, il faut que l’Etat soit capable de financer et de soutenir ce déficit.
Enfin, pour ce qui concerne les dépenses liées au redéploiement politique dans le cadre du pluralisme politique, tous les efforts devaient être faits pour que les réorganisations du Gouvernement, les créations des Ministères et autres postes de l’administration centrale se fassent sans coût budgétaire additionnel, mais qu’elles soient financées plutôt par réaffectation des moyens existants.
IV.3. LES RÉSULTATS ATTENDUS DES MESURES PRÉCONISÉES.
Le tableau qui suit tente de résumer les résultats attendus des recommandations formulées.
Tableau XXXI : Classement des mesures préconisées et leurs incidences sur la gestion budgétaire.
Considérant ces résultats attendus des différentes mesures préconisées, nous tenons à rappeler aux gestionnaires budgétaires rwandais, que dans un domaine aussi complexe que celui de la gestion budgétaire, l’essentiel est l’adoption des mesures facilement maniables plutôt que des mesures dont l’applicabilité risque de provoquer des conséquences politico-économiques.
36 Certaines voies de solution ont été proposées par :
– MINIPLAN et SHYIRAMBERE Jeau Damascène, idem.
– Banque Mondiale, “Rwanda, priorités dans les dépenses publiques pour la croissance et le développement social”, Kigali, 26 juin 1992, p.39.
37 Nous avons consulté :
– MINIPLAN, op. cit., p.47
– SHYIRAMBERE J.D., op. cit., p.108
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