L’intervention préalable du parlement est sanctionnée par le vote ou le refus du vote du budget. En cas du refus du vote, le parlement entend exprimer sa désapprobation de la politique budgétaire du gouvernement, qui, pour franchir cet obstacle, doit procéder à des amendements qui pourraient satisfaire les députés(157). Dans ce sens, l’autorisation budgétaire ne permet aux départements ministériels d’utiliser les dotations que conformément aux dispositions et desseins pour lesquelles elles ont été accordées(158). Cependant, l’autorisation budgétaire a été assortie d’un ensemble de limites dont le calendrier budgétaire contraignant (§1), l’irrecevabilité des propositions financières (§2) et les manquements au principe de l’universalité budgétaire (§3) constituent les exemples les plus illustrant.
§1- Calendrier budgétaire contraignant :
La vie parlementaire est marquée par la dimension du temps(159).Il est un élément précieux pour les parlementaires consciencieux qui veulent se livrer à une analyse minutieuse et détaillée du projet de loi de finances(160). « Son omniprésence, ses contraintes pèsent, telle une épée de Damoclès sur l’hémicycle(161) ». Le manque de temps et les retards accusés par le gouvernement dans ce domaine obligent les députés à se livrer à une véritable course contre la montre et traduisent bien « le marathon budgétaire (162)» auquel sont soumis les députés et conditionnent le degré de l’intervention parlementaire, et singulièrement en matière budgétaire.
A cet égard, la mesure du temps dont disposent les parlementaires et la maîtrise qu’il en fait sont un paramètre sérieux de l’étendue de son pouvoir(163). Ainsi, se manifeste l’importance du respect des délais de présentation de la loi de finances par le gouvernement ( A), en plus de la nécessité de la mise en œuvre des moyens pour faire respecter ces délais par la sanction des retards (B), surtout que le projet de loi de finances annuelle est caractérisé par son dépôt tardif qui ne respecte pas les délais prévus par la constitution et les lois en vigueur en la matière.
A- LES DELAIS DE PRESENTATION :
L’intervention du parlement en matière budgétaire est le corollaire de la présentation de la loi de finances(164) dans les délais fixés par le législateur. Dans ce sens, le projet de loi de finances doit être présenté dans une date limitative assignée au pouvoir exécutif conformément à ce qui ressort de l’article 33(165) du dahir portant promulgation de la loi organique des finances n° 7-98 qui stipule que le projet de loi des finances est déposé devant le parlement(166) au plus tard soixante-dix jours avant la fin de l’année budgétaire en cours(167). Dans la pratique, ce délai n’est presque jamais respecté(168).
Le projet est déposé et non pas distribué(169), ce qui rend difficile, voire impossible, que tous les parlementaires en prennent connaissance le jour même. En plus, c’est à partir de cette date (le dépôt du projet de loi de finances de l’année) que le délai de vote commence à courir, ce qui paraît selon FIRKI. (A.) « illogique dans la mesure où les parlementaires n’ont pas encore disposé du texte à examiner ».
Faire courir un délai à l’encontre de l’organe délibérant alors même que la majorité des députés n’ont pas encore pris connaissance du projet paraît comme une très grande anomalie même si le projet est envoyé immédiatement en commission car cette transmission ne déclenche pas ipso-facto le processus de l’examen du document par l’ensemble des parlementaires. A cet égard, le législateur marocain ne doit-il pas adopter la même position que son homologue français(170) en prenant en considération cela dans la réforme de la loi organique relative à la loi des finances ? La dite loi organique ne doit pas stipuler expressément que le projet de LFA doit être déposé et distribué sur l’ensemble des parlementaires ?
En effet, la présentation du projet de loi de finances est caractérisée par le dépôt tardif du texte depuis la première législature qui s’est ouverte au mois d’octobre 1977, alors que le dépôt du projet de LFA n’est intervenu que le 5 décembre 1978(171). La réalité malheureusement, et jusqu’à nos jours, après plus de vingt ans de ce qui a été mentionné par le professeur FIKRI. (A), n’a pas changé puisque le projet de loi de finances initiale est encore caractérisé par son dépôt tardif. Ainsi, le projet de LFA pour l’année budgétaire 2012 n’a été déposé devant le parlement(172) que le 15 mars 2012, ce qui représente un retard de presque de 5 mois. Tout en sachant que Le ministre des finances pour la huitième législature (MEZOUAR Salahdine) a retiré à la hâte, mercredi 21septembre 2011, son projet de loi de finances pour 2012, dont il venait cinq heures auparavant de déposer des copies dans les bureaux des chefs des groupes parlementaires. Ce qui pose des interrogations sur les raisons de cette volte-face, alors qu’à peine deux jours passés c’était le Conseil de gouvernement tout entier qui a donné l’aval au ministre des finances d’aller défendre à l’hémicycle son budget 2012. Cet état de chose continue avec le projet de loi de 2013 dont la présentation devant les deux chambres du parlement réunies a eu lieu le 24 octobre 2012 par le ministre des finances (BARAKA Nizar). Néanmoins, ce retard parfois excessif n’est pas une spécificité de la loi de finances de 212 ou de 2013 mais caractérise le dépôt de la loi de finances initiale depuis la 1ère expérience parlementaire.
Ce retard imputable à l’exécutif peut s’expliquer par certaines contraintes techniques, mais au fil des législatures, il s’avère que ce retard est devenu une procédure coutumière même si le gouvernement a manifesté une certaine volonté de respecter les délais limitatifs du dépôt du projet de LFA pendant la huitième législature comme le montre le tableau ci-dessous. Pour voir le gouvernement de la neuvième législature retourner à la coutume et déposer le projet de loi de finances à presque cinq mois de retard pour l’année budgétaire 2012 et quatre jours pour celle de 2013.
Tableau 1(173): le dépôt de la loi de finances de l’année pendant la huitième législature de 2007-2011 et les deux premières années de la neuvième législature:
Le dépôt tardif de la loi de finances, quelles que soient les raison invoquées, a des répercussions fâcheuses sur le travail et le contrôle parlementaires. Il introduit un facteur de perturbation incompatible avec la sérénité et le sérieux qui doivent présider à l’examen d’un texte qui engage la vie économique et sociale de la nation pour une année, et qui ne saurait être expédié dans la hâte et la confusion(174).
Prenant en considération que le projet de loi de finances est examiné au niveau des commissions parlementaires, le dépôt tardif du document budgétaire va rejaillir directement sur le travail de celles-ci, et en particulier sur celui de la commission des finances et de développement économique et indirectement sur la discussion en séance plénière. « Le dépôt tardif va priver les parlementaires de se familiariser avec un document réputé difficile par sa rigueur technique et son ésotérisme légendaire(175) ». Ce retard de présentation du projet se répercute sur le calendrier parlementaire des représentants de la nation appelés à l’étudier et à proposer des amendements dans la hâte et la précipitation avant le délai fatal de 31 décembre(176). Ainsi, le travail des commissions parlementaires, sur le plan qualitatif, se trouve affecté puisqu’elles ne disposent que d’un temps fort réduit pour étudier le projet. Cela montre fort bien qu’en plus de l’handicap technique des parlementaires dans la mesure où la grande majorité est loin de maîtriser la procédure budgétaire, s’ajoute l’impératif du temps(177).
Le non-respect du calendrier budgétaire limite la portée de l’intervention parlementaire en matière budgétaire. Déjà soumis à un calendrier qui permet à l’exécutif de disposer du temps de l’assemblée, les parlementaires sont contraints de travailler dans des conditions sans commune mesure avec l’importance de l’enjeu que constitue la loi de finances de l’année. De ce fait, force est de mentionner que le dépôt tardif du projet de loi de finances perturbe le rythme normal de l’examen et de la discussion du document budgétaire. Ce dépôt hors des délais législatifs est-il soumis à un contrôle ? Le non-respect du calendrier budgétaire par l’exécutif est-il assorti des sanctions ?
B- LES SANCTIONS DES DELAIS :
Le dépôt tardif du projet de loi de finances, devenu une pratique gouvernementale constante, est loin d’être une question formelle dans la mesure où il entraine une perturbation du calendrier budgétaire et pénalise le travail parlementaire(178) et par la force des choses le contrôle préalable de cette institution qui est, à notre sens, une étape essentielle pour la bonne exécution et le contrôle du budget. De ce fait, il nous semble légitime, vu l’état actuel des choses de s’interroger sur le remède à cette situation dans la loi fondamentale de 2011 et la LOF de 1998 tant au niveau juridique (1) que politique (2).
1- Au niveau juridique:
Sur le plan juridique, le gouvernement ne peut se prévaloir d’aucune disposition constitutionnelle ou législative pour justifier le dépôt tardif de son projet. La sanction serait qu’il ne puisse user de son pouvoir réglementaire pour la mise en œuvre du budget, tout en sachant que pour faire face à la défaillance éventuelle du législatif, le gouvernement dispose d’un pouvoir réglementaire autonome, une autre arme efficace parmi l’arsenal de ses prérogatives en matière budgétaire.
Ainsi, il s’avère que le gouvernement bénéficie en quelques sortes de sa propre carence lorsqu’il ne présente pas le projet dans les délais prescrits(179), puisqu’en déposant tardivement le projet de LFA, il oblige le parlement à empiéter sur la date limite de 31 décembre, ce qui lui permet de recourir à la procédure dite du ‘douzième provisoire’(180).
A cet égard, la prolongation de la session parlementaire consacrée à la discussion de la loi de finances, qui permettrait un étalement des débats au-delà de la date de 31 décembre, constituera en quelques sortes une sanction pour la défaillance gouvernementale(181). Ainsi, le vote de la loi de finances pour l’année 2012 en 15 mai de la même année alors que le projet de loi a été déposé en 15 mars 2012 ne constitue pas une sanction au retard du dépôt tardif du projet de loi de finances par le gouvernement ?
Cette loi n’est-elle pas une rupture avec la pratique courante ? Voilà des questions, à notre sens, qui doivent trouver satisfaction dans la loi organique relative à la loi de finances en cours de réforme.
En faisant appel au droit comparé, on constate que la constitution française de 1958 a prévu des remèdes, des expédients en cas de défaillance du gouvernement dans la présentation du projet de loi de finances. Dans ce sens, l’article 47 de ladite constitution stipule, dans son quatrième alinéa que : « si la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le gouvernement demande d’urgence au parlement l’autorisation de percevoir les impôts, et ouvre par décrets les crédits se rapportant aux services votés ».
Le gouvernement peut demander au parlement de procéder au vote de la première partie de la loi de finances 10 jours au moins avant la clôture de la session d’automne et en cas du non aboutissement de cette solution, le gouvernement dépose 48 heures avant la clôture de la session budgétaire, un projet de loi spécial qui l’habilite à continuer à percevoir les ressources jusqu’au vote de la nouvelle loi de finances(182) pendant que le projet de celle-ci continue à être discuté selon la procédure budgétaire habituelle(183). De ce fait, le temps n’est-il pas venu pour que le législateur marocain adopte la même position que son homologue français ?
2- Au niveau politique :
En cas de retard imputable au parlement dans la mesure où le projet de loi n’est pas adopté par celui-ci au 31 décembre, et afin de permettre la continuité des services publics, le gouvernement se trouve bien armé face à cette situation puisque l’institution parlementaire est dessaisie et le budget est mis en œuvre par décret (184) conformément aux spéculations de l’article 75 de la constitution du 1er juillet 2011, ce qui constitue une sanction politique du parlement et par conséquence a des répercussions fâcheuses sur le travail de cette institution et par la force des choses des conséquences néfastes sur la bonne gestion des deniers publics.
Sur le plan politique, cet état de chose heurte la souveraineté du parlement appelé à ratifier le texte. La sanction politique du retard gouvernemental serait d’obliger le gouvernement à porter la question de confiance sur le vote de texte(185).
Les dispositions constitutionnelles peuvent jouer un rôle à cet égard, conformément à ce qui ressort de l’article 103 de la constitution marocaine telle que révisée en 2011 qui dispose que : «Le Chef du Gouvernement peut engager la responsabilité du gouvernement devant la Chambre des Représentants, sur une déclaration de politique générale ou sur le vote d’un texte». Cependant, cette solution paraît difficilement applicable dès lors que le gouvernement dispose d’une large majorité au sein du parlement. Sur un autre plan, la chambre des représentants pourrait voter une motion de censure mettant en cause la responsabilité du gouvernement(186) conformément aux spéculations de l’article 105 de la constitution qui stipule que : « La Chambre des Représentants peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d’une motion de censure ».
Il ressort, de tout ce qui a été avancé, que l’exploitation à son guise du temps imparti au parlement pour prendre connaissance du projet de loi de finances initiale a, sans doute, des conséquences fâcheuses sur l’examen, la discussion et le vote dudit projet par ce dernier(187).
§2- Irrecevabilité financière des propositions parlementaires :
Dans leur apogée, les assemblées parlementaires, par leurs amendements et par les propositions des commissions, parvenaient à changer même la physionomie de la loi de finances. Et quand elles voulaient défaire un gouvernement et déclencher sa démission, elles n’avaient qu’à lui refuser leur approbation au moment du vote du budget(188). De même, l’autorisation en tant qu’acte juridique limitait la liberté du gouvernement qui « ne pourrait pas entreprendre une quelconque opération d’exécution avant d’avoir obtenu préalablement cette autorisation (189)». Mieux encore, le gouvernement était obligé d’appliquer à la lettre les dispositions incluses dans la loi de finances sans modification.
Dans ce sens, les assemblées parlementaires contemporaines sont-elles capables de refuser ou de bloquer la politique budgétaire du gouvernement ? Alors que ces assemblées pouvaient partout dans le monde faire et défaire les gouvernements ? Où est passé l’acharnement des députés face à ces ministres qui perdaient le sommeil rien qu’à penser qu’ils vont comparaître devant l’assemblée (190)?
En effet, la rationalisation a sérieusement affecté les pouvoirs de l’assemblée tant au niveau de la fonction de contrôle qu’au niveau de la fonction législative. Cet état de chose se justifie par les différentes sortes d’obstacles et de limites dressées devant l’institution parlementaire et qui l’empêchent d’exercer son pouvoir d’amendement (A), ce qui exige la pondération de l’irrecevabilité financière des amendements (B) pour un débat engagé des représentants de la nation.
A- LES LIMITES AU POUVOIR D’AMENDEMENT :
L’initiative parlementaire en matière financière se traduit essentiellement par l’exercice du droit d’amendement au projet du budget. Le régime du droit d’amendement est fixé par une pluralité de textes d’ordre constitutionnel(191), organique(192) et réglementaire. Ce droit, qui signifie le droit de modification proposée à un texte soumis aux assemblées délibérantes (opposition et majorité), constitue le critère d’évaluation du pouvoir de contrôle à priori par le parlement(193), un pouvoir financier qui reste d’une portée globalement limitée.
Ce droit souffre de deux cribles essentiels qui le vident de sa substance, selon le professeur B.A.ZEMRANI :
-« le premier crible est installé à la source même de l’initiative des parlementaires puisqu’il s’applique aux amendements présentés en commission(194). Le jour du dépôt des amendements, qui doivent être signés par leurs auteurs, le rapporteur général au sein de la CF centralise ces derniers et veille à ce que chaque groupe parlementaire dispose des amendements déposés par les autres groupes. Au moment du vote des amendements, c’est le gouvernement qui se prononce le premier sur le sort réservé à l’amendement en l’acceptant ou en le refusant. Dans le cas d’un refus, le député auteur de l’amendement proposé peut soit le retirer, soit le maintenir. Dans ce dernier cas c’est le vote au sein de la commission qui règle le sort de l’amendement.
En plus, si un amendement est déposé après la distribution de la commission, il ne peut être étudié que dans le cas où le gouvernement ne s’y oppose pas(195).
La seconde limite est relative au moment du dépôt des amendements sur le bureau des deux chambres du parlement en vue de leur discussion en séance plénière.
Dans ce cas, les présidents des deux chambres sont appelés eux-mêmes à se prononcer sur le sort des amendements proposés(196)».
En plus, le gouvernement peut après l’ouverture du débat, s’opposer à tout amendement qui n’a pas été soumis préalablement à la commission intéressée conformément à ce qui ressort de l’article 83 de la constitution telle que révisée en 2011 qui stipule que : « Les membres de chaque Chambre du Parlement et le gouvernement ont le droit d’amendement. Après l’ouverture du débat, le gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission intéressée».
S’ajoute à ces obstacles la procédure dite du vote bloqué(197) ou la « guillotine », prévue par l’article 103 de la constitution du 1er juillet 2011, qui permet au gouvernement de décider de l’avenir de la loi de finances et qui intervient généralement en dernière lecture pour contraindre les deux chambres à se prononcer par un vote unique sur l’ensemble du projet où seuls les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement sont retenus. Cette procédure met les parlementaires devant un véritable dilemme car la seule solution qui leur reste est de rejeter l’ensemble du projet de loi de finances même s’ils sont favorables à une partie des dispositions contenues dans ledit projet, ainsi que la possibilité du gouvernement, pendant la discussion, d’invoquer la question de confiance198. Cette menace suffit à ramener de l’ordre dans les rangs de la majorité qui soutient le gouvernement. Le conseil constitutionnel, consulté en France, a reconnu la régularité de la procédure du vote bloqué. L’usage de ce mécanisme n’est pas très fréquent au Maroc(199).
S’ajoute à cela, les dispositions de l’article 75 de la constitution de 2011 qui stipule que le gouvernement a seul le monopole du pouvoir d’amendement en matière de plan(200). Cet article consacre une contradiction entre, d’une part, la nécessité de donner au législatif la possibilité d’infléchir la planification de l’Etat, et d’autre part, la nécessité pour l’exécutif d’éviter que les plans et les programmes soient dénaturés par les élus de la nation(201) . En plus, si un amendement formulé par un député et qui aura par conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique, il est écarté automatiquement(202). Et en cas de doute sur la constitutionnalité de l’amendement, les présidents des deux chambres décident du sort de l’amendement après avoir consulté le président et le rapporteur général de la commission des finances.
De ce qui a été avancé, on constate la portée limitée du droit d’amendement conféré aux parlementaires et cela pour répondre à des considérations d’ordre économique, consistant en la sauvegarde des équilibres difficilement établis par l’exécutif, d’ordre technique, résultant du caractère prévisionnel du budget et d’ordre politique, à savoir, l’atténuation des pouvoirs financiers du parlement pour éviter son exploitation à des fins démagogiques ou électoralistes(203). Toutefois, la cohérence qui résulte de la procédure budgétaire s’impose donc tant au gouvernement qu’aux assemblées parlementaires et n’empêche aucun des acteurs du débat de faire valoir ses prérogatives respectives.
B- PONDERATION DE LA RECEVABILITE FINANCIERE DES AMENDEMENTS :
L’article 40(204) de la loi organique des finances précise que les amendements parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, en matière budgétaire, soit la diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. Dans le même sillage, l’article 77 de la constitution de 2011 dispose que : « Le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation des charges publiques ». Cette disposition oblige les parlementaires à faire des propositions d’amendements équilibrées en recettes et en dépenses et laisse une grande marge d’appréciation au juge constitutionnel.
Dans cette optique, le Parlement examinerait peut-être le projet de la loi de finances avec plus d’attention s’il pouvait proposer la réduction d’une dépense dans une activité ou un programme et l’augmentation d’une autre. Toutefois, si la première tentative est réalisable, la seconde est pratiquement impossible eu égard aux restrictions de l’article 77 de la Constitution telles qu’elles sont reprises par les dispositions de l’article 40 de la loi organique des Finances.
Or, comment hisser leur capacité de proposer de nouvelles affectations sérieuses sans rompre avec la règle de l’équilibre du budget ? Une réponse, même de portée modeste, pourrait ranimer l’intérêt des parlementaires pour l’étude du budget, notamment de dépenses et la proposition de certaines réaffectations de crédits.
A cet effet, il faut souligner que l’article77 da la constitution marocaine de 2011, qui vient en réponse à la proposition du professeur ELARAFI (H.)(205), a institué une coresponsabilité du gouvernement et du parlement pour la préservation de l’équilibre financier et a accordé un sens extensif pour la notion de « charges»(206). Celle-ci doit s’entendre dorénavant au niveau d’une mission à l’intérieur, et non pas au niveau d’un poste budgétaire, de laquelle des amendements pourraient s’appliquer et considérer comme recevable la répartition des crédits entre programmes de la mission. Cela veut dire qu’on pourrait faire valoir que le transfert d’une dépense, d’un poste ou d’un programme à un autre ne représente pas une augmentation pour l’ensemble des dépenses de la mission à condition qu’une décision parallèle amène une réduction correspondante dans d’autres programmes. Par conséquent, le gouvernement pourrait, s’il le souhaitait, accepter la recommandation des parlementaires visant à accroître les dépenses relatives à une activité ou à un programme particulier, à condition, qu’il y ait une réduction équivalente dans un autre secteur.
De ce fait, le Parlement peut procéder à des réaffectations selon les modalités suivantes : après un examen attentif du projet de la loi de Finances et les consultations avec les ministres intéressés, le parlement pourrait décider de réduire le montant d’un crédit : pouvoir dont les parlementaires jouissaient déjà. En contrepartie, le Parlement pourrait en conséquence proposer une réaffectation des crédits en question à une autre rubrique à l’intérieur de la même mission. Le total des réaffectations proposées ne devrait pas dépasser les réductions effectuées par le Parlement. Or, pour ne pas retomber dans le chaos d’arbitrage entre les programmes ministériels «horizontaux», il semble pour autant que les parlementaires puissent proposer des réaffectations au sein d’un budget de dépenses de chaque ministère et non proposer des réaffectations d’un ministère à un autre(207).
La charge publique doit correspondre donc aux crédits d’une mission.
Ainsi, les parlementaires ne pourraient pas créer une mission, augmenter le total des crédits d’une mission, mais ils pourraient redéployer des crédits entre des programmes de missions différentes, redéployer des crédits entre le budget général et les comptes spéciaux.
§3 – Manquements à l’universalité budgétaire :
Le principe de l’universalité signifie que l’ensemble des opérations financières de l’Etat (recettes et dépenses) doivent faire l’objet d’une inscription budgétaire(208). Il est défendu de faire des contractions, compensations entre dépenses et recettes de façon à ne faire ressortir que le solde de l’opération (le net). L’universalité budgétaire se traduit comptablement par la règle de « produit brut ». Cela veut dire que toute recette et toute dépense auxquelles la loi de finances donne lieu doivent paraître pour leur montant entier et non plus leur montant net(209).
De ce fait, doivent s’inscrire dans la loi de finances toutes les recettes même s’elles viennent en déduction d’une dépense et toutes les dépenses, quelles qu’elles soient, même si elles sont occasionnées par la perception d’une recette(210). Ceci est prévu par l’article 9 de la LOF qui dispose que: « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses, l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses ». Cependant, en dépit des avantages de la portée politique et technique du principe de l’universalité qui justifient la nécessité de respecter ce principe (A) , la pratique budgétaire n’a guère de scrupule à déroger à ce principe et n’épargne en rien à le faire tomber en brèche que ce soit par la noncontraction ou la non-affectation (B).
A- LA JUSTIFICATION DU PRINCIPE D’UNIVERSALITE :
Le principe d’universalité trouve son origine dans la volonté politique de rendre le budget plus souple, plus transparent et plus facile à contrôler. Un budget devra, en effet, être « universel et facilite la mesure des conséquences économiques de l’action du gouvernement, la maîtrise des ressources financières de l’Etat, le contrôle de l’action des décideurs et des gestionnaires du secteur public et une utilisation efficace des deniers publics(211) ». Il en ressort que le terme budget est déterminant et toute forme d’individualisation de ses composantes sera une atteinte à l’impératif d’un contrôle efficace des finances publiques par les instances politiques.
Ainsi, la vénération du principe traduit une volonté de connaître avec exactitude le montant des dépenses. Autrement dit, la non contraction, aux yeux des représentants de la nation, présente l’avantage de permettre une appréciation exacte du volume général du budget, de donner son vrai sens à l’autorisation budgétaire du parlement et d’empêcher la constitution des « caisses noires » sous forme de fonds spéciaux, opérations extra- budgétaires, etc.… d’autant plus que le respect de « la règle du produit brut » permet aux représentants de la nation de disposer d’une information complète et exhaustive lorsqu’ils se prononcent sur le budget. La compensation des ressources et des charges permettrait, en effet, de dissimuler certaines charges, ce qui nuirait à la lisibilité et à la sincérité du budget(212). Dans le même ordre d’idées, la consécration de ce principe sous-entend une volonté politique de connaître avec certitude le montant des dépenses car le principe d’universalité budgétaire s’accorde étroitement sur le plan politique avec celui d’unité et d’exhaustivité(213).
B- LES DEROGATIONS A L’UNIVERSALITE BUDGETAIRE :
L’impératif d’une gestion efficace et la nécessité d’appréhender les coûts des services publics expliquent les dérogations apportées au principe d’universalité(214). Ces dérogations sont de deux sortes(215). D’abord, il y a la contraction des opérations au niveau de la loi de finances initiale (1), ensuite, l’affectation de certaines ressources à certaines charges (2).
1- La contraction des opérations au niveau de la loi de finances initiale :
La règle de non contraction ou non compensation interdit la compensation des dépenses et des recettes. Ainsi, il n’est pas possible de soustraire certaines dépenses de certaines recettes (par exemple, déduire les frais de recouvrement prélevés par l’État du montant des impositions), et de soustraire des recettes de certaines dépenses pour ne présenter que le solde des opérations ainsi “compensées”. La compensation des ressources et des dépenses permettrait en effet de dissimuler certaines charges, ce qui nuirait à la lisibilité et à la sincérité du budget.
Parmi les dérogations à cette règle figure les comptes spéciaux de trésor. Ces dernières, sont des opérations à caractère provisoire : certains, tels que les « comptes de prêts » et « les comptes d’avance », ne concernent que des opérations remboursables et permettent à l’Etat d’assumer la fonction de bailleur de fonds. Par ailleurs, les « comptes d’opérations monétaires » ont une nature particulière et n’exigent pas le détail ; seul le solde apparaît en application de la règle du produit net au lieu de celle du produit brut(216). Dans cette catégorie de comptes, seul le solde des opérations y afférentes doit figurer dans le tableau d’équilibre général qui se trouve à la fin de la première partie de toutes les lois de finances. Au cas où le gouvernement estime qu’une catégorie de CST effectuerait plus de dépenses qu’elle encaisserait de ressources, le solde qui résulte de la différence arithmétique entre les charges et les ressources prévues serait négatif : il y aura ce qu’on appelle une « charge nette ». Au cas où le gouvernement estime au contraire que le compte serait bénéficiaire, le solde serait positif ; il y aura un « excédent net ». Mais dans un souci de rationalisation comptable, les autorités budgétaires préféraient que les excédents nets de recettes seraient comptabilisés de la même manière que les charges nettes dans la colonne « plafonds de charges ». Cependant, comme ils sont des atténuations de charges, ils sont précédés du signe moins(217).
Cette charge nette donne une vue du résultat escompté des opérations de chacune des catégories de CST concernés pour l’année budgétaire. Elle n’a pas de caractère limitatif : elle est purement estimative et n’engage pas juridiquement le gouvernement.
Cette forme de contraction présente un gros inconvénient ; elle ne donne aucune idée précise du montant des recettes et des dépenses qui seront effectuées dans l’année.
La contraction entre certaines recettes et certaines dépenses est un infléchissement du principe d’universalité, qui peut être judicieusement acceptable politiquement compte tenu notamment de l’emprise de certaines situations de fait.
Simplement, il semble plus transparent et plus démocratique que la présentation de la loi de finances tienne compte des contractions possibles en les mettant en exergue dans le tableau d’équilibre de la loi de finances(218).
2- L’affectation de certaines ressources à certaines charges :
Au sens de la règle de non-affectation, c’est au gouvernement qu’appartient de prévoir et au parlement de voter les ressources nécessaires au fonctionnement des départements dépensiers qui n’ont pas de ressources propres et n’ont aucune autorité sur ces ressources. De ce fait, ces ressources sont étroitement soumises à la tutelle des autorités budgétaires. Cependant, une certaine impulsion n’est pas exclue et peut prendre l’allure suivante : ou les services se conforment aux ressources qui lui sont prodiguées et il y aura l’année suivante les crédits égaux ou supérieurs à ceux de l’année en cours ; ou le service ne fait preuve d’aucune souplesse et ses crédits ne sont pas reconduits l’année suivante ou seront de toute façon diminuées. De ce fait, l’acceptation d’une certaine affectation aurait permet aux départements dépensiers d’avoir un minimum de marge de manœuvre et de responsabilité(219).
La règle de non-affectation implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique où l’origine des fonds est indéterminée. Elle permet à l’autorité budgétaire de conserver son pouvoir de décision et de gérer les fonds publics en respectant les notions de solidarité et d’unité nationale(220). C’est pour des considérations diverses que le législateur a accepté d’atténuer la règle de non-affectation en acceptant d’instituer certaines dérogations de droit par les affectations de droit permises dans la LFA (a) et en admettant, par des procédures particulières, l’affectation de certaines recettes à certaines dépenses (b).
a- Les affectations de droit permises par la loi de finances :
La LOF prévoit expressément des dérogations à la règle de non-affectation en stipulant dans son article 9 que « certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses. Ces affectations peuvent être effectuées dans le cadre des budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome, des comptes spéciaux de trésor ou de procédures comptables particulières». Il ya donc possibilité de déroger à la règle de non-affectation soit directement par le biais de la loi de finances de l’année soit indirectement à travers des procédures budgétaires particulières. Dans cette optique, le seul support qui obéit à la regèle de non-affectation dans la loi de finances initiale est le BGE, alors que les CST et les SEGMA qui dérogent à ladite règle constituent des mécanismes d’affectation des recettes à certaines dépenses.
La dérogation qui se réalise au niveau des comptes d’affectations spéciales constitue le seul procédé d’affectation de droit commun utilisable pour toutes les opérations qui ne sont pas passibles d’un autre mécanisme d’affectation. A cet effet, l’article 9 de la LOF précise que l’affectation doit demeurer juste un procédé dérogatoire : « certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses».
Il en est de même pour les comptes de prêt ou comptes d’avance qui constituent le type même d’opérations temporaires revêtant la forme juridiquement de CST et qui réalisent une affectation directe(221).
Quant au SEGMA, elles réalisent l’affectation directe des recettes d’exploitation et d’investissements et des ressources particulières aux dépenses d’investissements non couvertes par les recettes d’exploitation.
b- Les affectations entérinées par des procédures budgétaires particulières :
La réglementation prévoit des procédures particulières de l’affectation des recettes à des dépenses ; il s’agit notamment de certaines dépenses financées par l’emprunt extérieur, les taxes parafiscales, les fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.
► Concernant le premier cas, il convient de préciser qu’aux termes d’accords de prêt avec des organismes financiers internationaux, certains projets doivent être payés selon des procédures qui dérogent au principe de non affectation. Ces procédures sont définies dans des documents types propres à chacun de ces organismes, par exemple, celles de la BM, et de l’UE. D’après cette procédure, les services du budget doivent produire, d’un côté, des attestations d’éligibilité de la dépense au financement extérieur précisant le taux de financement et la catégorie d’imputation de la dépense. D’un autre côté, ils doivent communiquer au bailleur de fonds le détail de l’affectation du concours financier, notamment à l’occasion de chaque demande de réalimentation du compte du fonds de roulement(222).
► La particularité des taxes parafiscales, c’est qu’elles représentent des redevances perçues au profit d’un service particulier et versées par les usagers en échange des avantages qu’ils retirent du service. De même , conformément à la réglementation en vigueur, les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au profit d’une personne morale de droit public autre que l’Etat ou les CL, sont établis par décret pris sur proposition du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Cela veut dire, qu’on peut qualifier de parafiscal les taxes opérées sur leurs usagers par certains organismes publics afin d’assurer leur financement autonome. D’une part, celles-ci bénéficient exclusivement aux organes auxquels sont attribuées des cotisations prélevées au titre de la sécurité sociale. D’autre part, les produits de ces taxes ne constituent pas des recettes budgétaires et les dépenses des organismes bénéficiaires ne figurent pas dans la loi de finances.
► L’affectation des fonds de concours, quant à elle, est une procédure qui déroge haut et fort au principe de non-affectation des recettes. Cette procédure permet aux ordonnateurs qui reçoivent l’argent des personnes publiques ou privées pour concourir à certaines charges publiques de recevoir ces fonds, de les porter en recette au budget et d’ouvrir un crédit supplémentaire du même montant au chapitre correspondant à la nature de la dépense à laquelle l’auteur de la libéralité a voulu recourir(223). Ces fonds de concours sont très hétérogènes en raison de la grande variété de leur nature et de leur origine. Ce qui assure leur unité, c’est la procédure d’affectation comptable qu’ils appliquent. En effet, dans les prévisions budgétaires sont ouvertes des rubriques particulières réservées aux emplois de fonds en provenance de legs en donation(224).
► La procédure de rétablissement de crédits, selon l’article 23(225) de la LOF, vise à effectuer de simples régularisations d’ordre comptable et permet de réaliser, d’une manière indirecte, une affectation de recette par rectification des prévisions initiales en annulant une dépense effectuée sur crédits budgétaires et en rétablissant la dotation originaire de la rubrique concernée. A la suite d’un versement au trésor d’une somme représentant la restitution d’un trop payé ou le prix d’une cession de biens ou de services, l’ordonnateur peut faire une nouvelle dépense non prévue à l’origine. Cependant, ce qu’on peut remarquer ici ce sont les incertitudes qui caractérisent le domaine d’application du rétablissement des crédits non seulement d’ordre juridique mais aussi d’ordre pratique.
Ce qui résulte de ce qui a été avancé, c’est que le gouvernement en essayant de profiter de l’impéritie d’ordre technique, mais à caractère politique marqué, peut déroger de facto à la règle de non-affectation dans l’espoir de gagner l’adhésion des représentants de la nation de certains nouveaux prélèvements obligatoires mal vus ou alourdir autres s’ils sont déjà autorisés(226). Dans ce sens, l’affectation permet de mieux « forcer la main » aux parlementaires et de mieux faire comprendre à l’opinion publique la nécessité des ressources concernées. Or, quand il y a affectation uniquement pour faire mieux passer une ressource qui sera durable mais dont l’affectation disparaîtra par ce qu’elle est gênante aux yeux du gouvernement, alors il y a l’éventualité d’une utilisation abusive d’un procédé prévu par d’autres motifs : dégager les résultats de gestion de certains services (budget annexes), justifier l’emploi d’une ressource créée pour couvrir une dépense déterminée (compte d’affectation spéciale) ou participation à une dépense déterminée ( concours apporté à l’Etat, dons, legs).
157 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p.125.
158 Ibidem.
159 CF.COUDERC (M), « le parlement français sous trois présidents1958-1980 », R.F.S.P n° 01, février 1981, p.85.
160 CF.ZEMRANI (BENSALAH Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.96.
161 FIKRI (Abdelkbir), « Le parlement marocain et les finances de l’Etat », op.cit, p.9.
162 Cf. ZEMRANI (BENSALAH Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.96.
163 FIKRI. «« Le parlement marocain et les finances de l’Etat », op.cit, p.09.
164 L’article premier de la loi organique des finances du 26 novembre 1998 définit la loi de finances de l’année comme suit : « la loi de finances prévoit, évalue, énonce et autorise pour chaque année budgétaire l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat, dans les limites d’un équilibre économique et financier qu’elle définit ».
165 Ledit article dispose que : « Le projet de loi de finances de l’année est déposé sur le bureau de l’une des deux Chambres du Parlement, au plus tard, soixante-dix jours avant la fin de l’année budgétaire en cours. »
166 Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet de loi.
167 BELOUCHI(Mohamed), « finances publiques, droit budgétaire », édition Chamal, Casablanca, 1999, p.64.
-Le projet de loi de finances annuelle doit être déposé devant le parlement (le bureau de la chambre des représentants), au plus tard, le 20 octobre de chaque année budgétaire.
168 ZEMRANI (B. A.), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.96.
169 FIKRI (Abdelkbir), « Le parlement marocain et les finances de l’Etat», op.cit, p.10.
170 Dans ce sens, l’ article 39 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, en France, stipule que : « Le projet de loi de finances de l’année, y compris les documents prévus aux articles 50 et 51, est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année qui précède celle de l’exécution du budget. Il est immédiatement renvoyé à l’examen de la commission chargée des finances».
171 FIKRI (ABDELKBIR), « le parlement marocaine et les finances de l’Etat », op.cit, p.11.
172 Le dépôt du projet par BARAKA Nizar ministre des finances et de l’économie.
173 Rapports de la commission des finances et de développement pour la huitième législature 2007-2011 et bilans du travail gouvernemental des années : 2006-2012 sur www.parlement.ma. -ces rapports sont disponibles sur le site du ministère chargé des relations avec le parlement www.mcrp.gov.ma.
174 FIKRI (ABDELKBIR), « le parlement marocaine et les finances de l’Etat », op.cit, p.12.
175 ON cite souvent à ce propos la déclaration du président de l’assemblée nationale française à la séance du 29 octobre 1959 : « Nous allons aborder une discussion budgétaire qui va être difficile …. 400 ou 500 députés se trouvent en séance, parmi lesquelles 30, 40ou 50 spécialistes …je demande donc instamment aux 200ou 300 autres collègues … de garder le plus grand silence ».J.O. débats. A.N, 1959, p.2068.
176 FIKRI(Abdelkbir), « la dimension du temps dans la vie parlementaire », R.M.D.E, n° 04, Casablanca, 1983, pp 140-146.
177 Ibid. p.13.
178 FIKRI (ABDELKBIR), « le parlement marocaine et les finances de l’Etat », op.cit, p. 15.
179 Au Maroc, force est de constater que ni la constitution marocaine, ni la loi organique de 1998 relative à la loi de finances n’ont prévu des mécanismes sanctionnant le dépôt tardif du projet de LF par le gouvernement. Par contre, ces deux textes organisent bien la protection du gouvernement dans l’hypothèse ou le budget n’est pas voté avant 31 décembre.
180 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p. 204 ; DELVOLVE (P.) et LESGUILLON (H.), « le contrôle parlementaire sur la politique économique et budgétaire », op.cit, p.230.
– La procédure du douzième provisoire intervient si le budget annuel n’est pas arrêté définitivement à l’ouverture de l’exercice (donc au 1er janvier). On recoure alors aux systèmes dit des “douzièmes provisoires”. Dans ce cas, les dépenses peuvent être effectuées mensuellement dans la limite du douzième des crédits existants dans le budget de l’exercice précédent.
181 FIKRI(ABDELKBIR), « le parlement marocaine et les finances de l’Etat », op.cit p.16.
182 Article 45 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances en France.
183 CAMBY (Jean-Pierre), « la réforme du budget de l’Etat. La loi organique relative aux lois de finances », op.cit, pp.262-263-264.
184 FIKRI (ABDELKBIR), « le parlement marocaine et les finances de l’Etat », op.cit, pp16-17.
-Dans ce sens le quatrième alinéa de l’article 75 de la constitution du 1er juillet 2011 stipule que : « Si, à la fin de l’année budgétaire, la loi de finances n’est pas votée ou n’est pas promulguée en raison de sa soumission à la Cour Constitutionnelle en application de l’article 132 de la présente Constitution, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l’exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation ».
-le cinquième alinéa dudit article dispose que : « Dans ce cas, les recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur les concernant à l’exception, toutefois, des recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances. Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux, elles seront perçues au nouveau taux proposé».
185 Ibid. p.18.
– Dans ce sens, l’article 103 de la constitution marocaine de 2011 stipule : «Le Chef du Gouvernement peut engager la responsabilité du gouvernement devant la Chambre des Représentants, sur une déclaration de politique générale ou sur le vote d’un texte ».
186 Article 105 de la constitution de 2011.
187 FIKRI (ABDELKBIR), « le parlement marocaine et les finances de l’Etat », op.cit, p.18.
189 LALUMIERE (P.), « finances publique », op.cit, p.291.
190 A ce propos « je pense, disait Mr WILSON, – alors premier ministre britannique- à certaines des plus fortes personnalités du ‘civil service’ qui n’ont jamais redouté le ministre le plus dur, mais perdraient le sommeil à l’idée de comparaître devant le comité des comptes publics »; KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p. 30.
191 Dans ce sens, l’article 83 de la constitution marocaine de 2011 dispose que : « Les membres de chaque Chambre du Parlement et le gouvernement ont le droit d’amendement. Après l’ouverture du débat, le gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission intéressée ».
192 Article 40 de la loi organique de finance du 6 novembre 1998.
193 CHABIH (Jilali), « les finances de l’Etat … », op.cit, p.247.
194 ZEMRANI (Bensalah Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc », op.cit, p.106.
195 Article 83 de la constitution marocaine de 2011.
196 Voir les articles 114 et 115 du RICR et les articles 203, 204 et 205 du RICC.
197 Voir supra, chapitre deuxième de la partie première de ce travail.
198 Dans ce sens, l’article 103 de la constitution marocaine de 2011 stipule que : « Le Chef du Gouvernement peut engager la responsabilité du gouvernement devant la Chambre des Représentants, sur une déclaration de politique générale ou sur le vote d’un texte ».
199 Supra, paragraphe deuxième de la section deuxième du deuxième chapitre de la partie première.
200 Voir sur les pouvoirs du contrôle parlementaire en matière des plans, FIKRI (Abdelkbir), « Le parlement marocain et les finances de … », op.cit, p102 et s ; DELVOLVE (P.) et LESGUILLON (H.), « Le contrôle parlementaire sur la politique économique et budgétaire », op.cit, p. 19 et s.
201 ZEMRANI (Bensalah Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.105.
202 Article 77 de la constitution marocaine de 2011.
203 SBIHI (Mohamed), « Précis de gestion budgétaire », op.cit, p.80.
204 l’article 40 de la loi organique des finances dispose que : «En application des dispositions de l’article 51 de la Constitution, est de droit la disjonction ou le rejet des articles additionnels ou amendements ayant pour objet soit une diminution de ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».
– Il s’agit ici de l’article 51 de la constitution marocaine de 1996.
205 Dans ce sens, il faut noter que le professeur ELARAFI, dans l’article publié au journal le MATIN, cité cidessous, a fait la proposition suivante que le constituant marocain a pris en considération : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».
206 ELARAFI (Hassane), «Gouvernance des finances publiques : une approche constitutionnelle », LE MATIN, 08-05-2011.
207 ELARAFI (Hassane), «Gouvernance des finances publiques : une approche constitutionnelle », LE MATIN, 08-05-2011.
208 HARAKAT(Mohamed), « finances publiques à l’épreuve de la transparence… », op.cit, p.145.
209 Cf. SBIHI (Mohamed), « Précis de gestion budgétaire», op.cit, p.38 et s.
210 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat… », op.cit, p.105.
211 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat… », op.cit, p.106.
212 Ibid. p. 107.
213 Selon cette règle la loi de finances doit prévoir et autoriser toutes les recettes et les charges de l’Etat.
214 L’exemple classique que l’on cite toujours pour justifier les dérogations au principe d’universalité, voire son absurdité, est celui des ressources en bois du parc du château de Versailles. Le bon sens veut que pour se chauffer l’hiver, le gardien du château puisse utiliser le bois mort qu’il trouve dans le parc. Or cela est impossible en vertu de la règle de non affectation car il faut vendre le bois et de porter le produit de cette vente au budget général, puis le budget général ouvre un crédit correspondant aux dépenses de chauffage au château.
– Voir à ce niveau, HARAKAT(Mohamed), « finances publiques à l’épreuve de la transparence… », op.cit, p.145 et s.
215 SBIHI (Mohamed), « Précis de gestion budgétaire», op.cit, p.39.
216 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat… », op.cit, p.111.
217 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat… », op.cit, p.111.
218 Ibidem.
219 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat… », op.cit, p.111.
220 Ibid.
221 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat… », op.cit, p.115.
222 Ibid. p.116.
223 Article 8 du décret n 2-98-401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et l’exécution des lois de finances.
224 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat… », op.cit, p.118.
225 Ledit article stipule que : « Peuvent donner lieu à rétablissement de crédits, les recettes provenant de la restitution à l’Etat de sommes payées indûment ou à titre provisoire ».
226 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat… », op.cit, p. 113.
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