Pendant très longtemps, les évènements catastrophiques d’origine naturelle étaient malheureusement considérés comme inassurables.
En raison de l’ampleur considérable des dommages ainsi que des enjeux financiers extrêmement importants, les assureurs refusaient tout simplement de couvrir ces risques. Les sinistrés ne pouvaient alors compter que sur les aides publiques, comme le Fonds de secours aux victimes de sinistres et de calamités, ou encore le Fonds national de garantie des calamités agricoles(3). Toutefois, force était de constater que ces aides financières étaient très limitées et très inférieures au montant réel des dommages subis. Les sinistrés devaient alors supporter eux mêmes les conséquences financières de la survenance d’un agent naturel dévastateur.
La France a donc du faire face à un réel besoin de couverture des catastrophes naturelles, aussi bien pour les particuliers que pour les entreprises. Au cours des années 70 et 80, plusieurs projets mettant en collaboration les pouvoirs publics et les assureurs ont vu le jour. En Novembre 1981, Jean-Hughes COLONNA, député des Alpes Maritimes, déposa une proposition sur le bureau de l’Assemblée Nationale. Cette proposition prévoyait notamment la création d’un Fonds d’aide et d’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, qui serait financé par une taxe sur les contrats d’assurance.
Cependant, ce ne fût qu’après les inondations catastrophiques de la vallée de la Saône, du Rhône et de la Garonne qui frappèrent la France en 1981, qu’un réel projet de loi vu le jour. En effet, l’Etat ne parvenait plus à assumer la fonction de solidarité qui lui était pourtant assignée depuis l’élaboration du préambule de la Constitution, et qui prévoit « la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ».
A la suite de ces inondations, de nombreux assureurs ont participés à l’indemnisation des victimes sous la forme d’une subvention, représentant à l’époque près de 10 millions de francs, et qui fut financée par un prélèvement sur les primes encaissées concernant les contrats d’assurance « incendie risques simples ». C’est à la suite de cette initiative des assureurs ainsi que grâce au rapport du député Alain RICHARD, que la proposition de loi déjà étudiée évolua vers un nouveau système d’indemnisation des catastrophes naturelles. La loi relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles fût ainsi votée le 13 Juillet 1982(4).
§1 : Le domaine de la garantie
A) Une garantie basée sur un contrat socle assurant les dommages aux biens
Aujourd’hui en France, toute personne assurée pour ses biens est protégée en cas de catastrophe naturelle lorsque cet « état » est reconnu par les pouvoirs publics, peu importe que l’évènement naturel en lui-même ait affecté un nombre important de biens ou non. De même, la garantie n’est pas due du seul fait de la survenance de tel ou tel type de catastrophe. Il faut également préciser qu’il n’existe pas de contrat d’assurance contre les catastrophes naturelles tel quel en France. Il s’agit en réalité d’une garantie obligatoirement et automatiquement incluse dans certains contrats d’assurance de dommages (cf. ANNEXE 1).
Les dispositions des alinéas 1 et 2 de l’article L125-1 du Code des assurances sont en effet très claires et impératives. Cet article dispose que : « Les contrats d’assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l’objet de tels contrats.
En outre, si l’assuré est couvert contre les pertes d’exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant ». A la lecture de cet article, nous voyons donc que les contrats devant obligatoirement comporter l’extension de garantie des catastrophes naturelles sont les contrats d’assurance de choses (biens mobiliers et immobiliers), et non de responsabilité. En pratique cependant, deux sortes de contrats d’assurance de biens sont visés : les contrats des véhicules terrestres à moteur et les contrats d’assurance habitation ou industriels.
Certains contrats d’assurance sont expressément exclus du domaine de la garantie comme ceux portant sur les corps de véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux et sur les marchandises transportées(5).
Nous l’avons donc compris : la loi du 13 Juillet 1982 donne à l’article L125-1 un caractère impératif. Dès lors que l’assureur a accepté de couvrir une chose contre un risque quelconque, il ne pourra pas refuser d’étendre sa garantie à la survenance d’une catastrophe naturelle. Ainsi, tout assuré qui s’est vu refuser par une compagnie d’assurance la garantie des catastrophes naturelles pourra saisir le Bureau Central de Tarification(6).
La saisine du BCT est assouplie en la matière, puisqu’il suffit que l’assuré se soit vu refuser l’application des dispositions relatives à la garantie obligatoire des catastrophes naturelles. Le BCT étant un organisme régulateur, il pourra alors demander à l’assuré de lui présenter un ou plusieurs autres assureurs afin de répartir le risque entre eux, en raison de la lourde charge qu’il représente(7).
Autrement dit, il ne reste donc à l’assureur qu’une seule solution lorsqu’il ne souhaite pas garantir les évènements catastrophiques : renoncer à conclure le contrat socle qui entraînerait l’extension de garantie. De plus et à juste titre, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser que les dispositions du Code des assurances ne permettaient pas d’imposer à l’assureur la conclusion d’un contrat d’assurance de biens(8).
B) Les biens garantis
Dans plusieurs arrêts, la Cour de Cassation a eu l’occasion de préciser que « l’assurance contre les risques de catastrophes naturelles ne garantit que la réparation pécuniaire des dommages directs à l’ensemble des biens garantis par une assurance de choses, et non par une assurance de responsabilité »(9). La garantie des catastrophes naturelles a donc vocation à s’appliquer à tous les biens mobiliers ou immobiliers qui sont assurés par un contrat socle d’assurance de dommages aux biens(10).
Par principe de concordance donc, lorsqu’un bien n’est pas assuré par le contrat de base, cela entraînera une exclusion de la garantie des catastrophes naturelles sur ce même bien.
Ainsi, dans un contrat d’assurance contre l’incendie, la garantie des catastrophes naturelles s’appliquera dans les mêmes conditions que le contrat socle, aussi bien en ce qui concerne les valeurs assurées, que les limites de garanties ou les modalités d’estimation des dommages. Ce qu’il faut bien comprendre ici, c’est que la garantie des catastrophes naturelles n’a pas pour vocation d’élargir le domaine du contrat d’assurance conclu à l’origine. Par exemple, si les clôtures d’une maison n’ont pas été assurées dans le contrat d’habitation, elles ne seront pas prises en charge sous le prétexte qu’un évènement relevant de la garantie des catastrophes naturelles s’est réalisé.
§2 : L’objet de la garantie
A) Définition légale de l’évènement ouvrant droit à la garantie des catastrophes naturelles
L’article L125-1 alinéa 3 du Code des assurances dispose que : « Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises ». Ainsi, nous pouvons considérer qu’il existe trois conditions afin que la garantie soit due : l’inassurabilité, l’intensité anormale et un lien de causalité entre le préjudice et la catastrophe(11).
1- L’inassurabilité
Pour être couvert par la garantie des catastrophes naturelles, l’évènement doit être « inassurable », dans le sens où il ne doit pas être susceptible d’être couvert par une assurance volontaire ou facultative. On considère donc généralement comme étant des catastrophes naturelles : les inondations, les séismes, les mouvements de terrain, les raz de marrée et les avalanches. Cette notion d’ « inassurabilité » permet de limiter le champ d’application de la garantie et de circonscrire la notion de catastrophe naturelle.
Elle est notamment déterminante en ce qui concerne les sinistres liés aux effets du vent. En effet depuis la loi du 25 Juin 1990, les tempêtes, ouragans et cyclones sont devenus assurables et ne sont donc plus considérés comme des catastrophes naturelles au sens de l’article L125-1 du droit des assurances(12).
Cependant, les effets de cette nouvelle loi ont été tempérés par la loi d’orientation de l’Outre-mer, laquelle dispose que « les effets du vent dus à un évènement cyclonique pour lequel les vents maximaux de surface enregistrés ou estimés sur la zone sinistrée ont atteint ou dépassé 145 km/h en moyenne sur dix minutes ou 215 km/h en rafale »(13). Autrement dit, lorsque les vents atteignent les seuils fixés par la loi de 2003, il y aura lieu de considérer alors qu’il s’agit d’une catastrophe naturelle.
2- L’anormalité
Ce n’est pas la nature du fait générateur, l’ampleur géographique ou l’importance des dommages qu’il convient de prendre en compte, mais bien l’intensité de l’évènement naturel qui le fera basculer dans la qualification de « catastrophe » naturelle. Le critère d’anormalité d’un évènement naturel est, en effet, lié à son caractère exceptionnel (sécheresse sévère, inondation, tremblement de terre, éruption volcanique etc.). Dans un célèbre arrêt relatif à une forte sécheresse subie par la ville d’Agen, le Conseil d’Etat a en effet précisé cette notion d’ « anormalité » en considérant qu’ « au vu notamment des travaux menés par Météo France, aucun déficit exceptionnel du bilan hydrique n’avait été constaté pour cette période sur le territoire de la commune »(14).
La notion de caractère anormal que doit revêtir un évènement naturel pour enclencher la garantie a également donné naissance à de nombreuses réflexions par les professionnels du droit. P. MOULAY a ainsi développé la théorie selon laquelle il serait possible d’apprécier la notion d’intensité anormale par rapport à la récurrence d’un évènement qui ne se traduit pas par une simple fréquence sur quelques années, mais dont le retour est de l’ordre de 50 ou 100 ans, voir plus. Cependant, cette théorie ne semble pas être la démarche actuellement adoptée par les pouvoirs publics, essentiellement dans le but de protéger les victimes(15).
3- Le lien de causalité
Cette troisième condition est pour le moins logique : pour que la garantie fonctionne, la catastrophe naturelle doit apparaître comme étant la cause déterminante des dommages subits par la victime. Il est en effet évident qu’en l’absence de tout lien de causalité entre le préjudice et la catastrophe, l’assureur sera libéré de son obligation de garantie.
Cette preuve du lien de causalité entre l’évènement naturel et le dommage doit être rapportée par l’assuré, et contrairement à ce qu’avait admis une Cour d’Appel, l’arrêté interministériel de déclaration d’état de catastrophe naturelle ne crée pas une présomption de causalité déterminante de l’agent naturel(16). La Cour de cassation considère, au contraire, qu’il découle de la qualification de l’extension (condition de garantie) une preuve à la charge de l’assuré. La solution paraît justifiée dans la mesure où, en multipliant les exigences, le législateur a souhaité que ne soient réparés que les dommages directement attribuables à un évènement naturel et qui n’ont pu être évités.
La majorité de la doctrine estime que s’applique la logique de la causalité adéquate. La garantie suppose qu’il soit démontré que sans l’agent naturel, les dommages ne se seraient pas produits. Le phénomène qui n’a été que l’occasion de révéler les conséquences de l’autre ne devra donc pas être considéré comme ayant joué un rôle déterminant(17).
B) Une garantie limitée à la réparation des dommages matériels directs
Pour que la garantie des catastrophes naturelles s’applique, il faut que les dommages ayant pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel soient matériels et directs. Telles sont les dispositions de l’article L125-1 alinéa 3 du Code des assurances. Cependant cette notion de dommages « matériels » et « directs » a suscité de nombreuses interprétations par la doctrine française.
Selon S. MAGNAN, par dommage « matériel » il faudrait entendre tous les dommages qui portent atteinte à la structure ou à la substance du bien assuré(18). De plus, l’article L122-3 du Code des assurances considère que « sont assimilés aux dommages matériels et directs les dommages matériels occasionnés aux objets compris dans l’assurance par les secours et par les mesures de sauvetage ». Enfin, et selon l’article L122-4 du même code, la perte ou la disparition de certains biens pendant l’évènement seront considérés eux aussi comme des dommages matériels, à moins que l’assureur ne puisse prouver qu’il y a eu vol19. A noter que les dommages autres que corporels et matériels n’entrent pas dans la catégorie des catastrophes naturelles.
Outre la condition de dommage « matériel », il convient aussi que le dommage soit « direct » c’est-à-dire qu’il faut établir un lien de causalité entre l’évènement naturel et le dommage dont la réparation est sollicitée par l’assuré.
Comme nous l’avons déjà expliqué en infra, cette notion de causalité déterminante implique un rôle prépondérant de l’agent naturel dans la réalisation du dommage. Cette notion de causalité directe a suscité de nombreuses interprétations par la jurisprudence. Ainsi, la Cour d’Appel de Paris a pu accorder l’application de la garantie des catastrophes naturelles en jugeant en matière d’inondation, que la vapeur d’eau est indissociable de l’eau et que donc les dégâts dus à l’humidité ont pour origine l’inondation des lieux(20). De même un dommage matériel direct a été admis lorsque la crue d’un torrent a envahi un terrain sur lequel des chalets avaient été construits parce que les eaux, en ravinant la terre, ont déstabilisé les fondations des chalets(21). A l’inverse dans un autre arrêt, la Cour de Cassation a refusé l’application de la garantie concernant des inondations après de fortes pluies car le sinistre était lié à l’obstruction de la canalisation de descente des eaux de pluie et que cela aurait donc pu être évité(22). En vertu de ce principe, seront donc exclues systématiquement les pertes indirectes, c’est-à-dire les frais de déplacement et de relogement, les pertes d’usage et de loyer, les honoraires d’experts ainsi que les préjudices d’agrément. De même, concernant les assurances de véhicules terrestres à moteur, la perte de jouissance sera exclue.
C) Les exclusions
Certains dommages survenus à la suite de catastrophes naturelles seront expressément exclus de la garantie. Les exclusions peuvent être de nature légales ou encore contractuelles. A noter que les dommages corporels seront systématiquement exclus de la garantie, ce qui est pour le moins contestable.
1- Les exclusions légales
Le Code des assurances a établi une liste de dommages qui ne seront pas couverts à la suite d’une catastrophe naturelle.
Tout d’abord l’article L122-7 exclu de la garantie les dommages causés par des tempêtes, ouragans ou cyclones pouvant être assurés en vertu de garantie TOC, instauré par les lois du 25 Juin 1990 et du 13 Décembre 2000(23).
De plus, l’article L125-5 du Code des assurances dispose que « sont exclus […] les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols et au cheptel vif hors bâtiment »(24). Sont également exclus : « les dommages subis par les corps de véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux ainsi que les marchandises transportées ». Ces exclusions ne sont cependant pas très surprenantes et s’expliquent aisément du fait qu’il existe déjà des garanties « risques naturels » pour ces biens.
Enfin, l’assureur pourra refuser d’accorder sa garantie en vertu de l’article L125-6 du Code des assurances, lorsque l’assuré a implanté son bien (généralement un bâtiment) dans une zone classée inconstructible par un plan de prévention des risques naturels prévisibles après la publication de ce plan. La même exception est faite lorsque des biens immobiliers ont été construits ou des activités ont été implantées en violation des règles administratives préexistantes tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle.
2- Les exclusions conventionnelles
Il ne faut pas oublier qu’à la base de la garantie des catastrophes naturelles, existe un contrat socle. Aussi, les biens exclus dans le contrat de base en vertu de l’article L113-1 du Code des assurances seront corrélativement exclus de la garantie contre les catastrophes naturelles. En général, les contrats d’assurance de biens n’assurent pas : les terrains, les murs de soutènements, les enceintes, les routes, les plantations, les sépultures, les travaux de voierie ou encore les canalisations.
Rappelons là encore que sauf garantie spécifique souscrite par l’assuré, les dommages immatériels tels que les frais de relogement ou de replacement seront exclus(25), tout comme les pertes de loyers, ainsi que les frais de démolition et de déblais(26).
3- L’exclusion contestable des dommages corporels
Le législateur a fait un choix très clair concernant la loi du 13 Juillet 1982 en refusant d’étendre l’indemnisation aux atteintes corporelles des victimes. Le même choix a d’ailleurs été opéré en ce qui concerne les indemnisations suite aux catastrophes technologiques.
Par conséquent, l’indemnisation des atteintes corporelles dans ces cas n’obéit à aucun régime spécifique, ce qui est fortement contestable(27). En effet, les seules solutions restantes aux victimes afin d’obtenir la réparation de leurs dommages corporels sont éventuellement les garanties offertes par la sécurité sociale ou éventuellement le recours aux garanties souscrites dans le cadre d’un contrat d’assurance de personnes. De plus, un recours fondé sur le droit commun de la responsabilité peut être envisagé lorsque l’évènement naturel aurait pu être évité si des précautions convenables avaient été prises. Cependant, nous voyons bien ici toutes les difficultés que représenterait une telle action : la quasi impossibilité de prouver la défaillance en matière de prévention, ainsi que des délais de gestion beaucoup trop longs en cas de recours devant les juridictions administratives ou judiciaires.
3 P. BIDAN « Indemnisation des catastrophes naturelles : de la naissance vers l’âge adulte », Risque n°42, Juin 2000, p 80.
4 Loi n°82-600, 13 Juillet 1982, relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, JO 14 Juillet 1982, p2242. Modifiée par la loi du 16 Juillet 1992, JO 17 Juillet 1992, p 9576.
5 Lamy assurance, Titre I, chapitre 10, p 700.
6 BEIGNER B. « Droit des assurances », Domat droit privé, Ed. Montchrestien, 2011.
7 C. GORY, « la loi n°2003-699 du 30 Juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages – l’assurance des risques technologiques et naturel », RGDA 2004, p 37.
8 CE, 15 Juin 2005 : Responsabilité civile et assurance 2005, commentaire 266, note H. GROUTEL.
9 Cass 1ère Civ, 11 Octobre 1994, n°92-20 560. Cass 1ère Civ, 10 Février 2004 n° 02-14 193, RGDA 2004 p 518, Note KULLMANN.
10 Article L125-2 du Code des assurances.
11 GROUTEL H. « Traité du contrat d’assurance terrestre », Lexis Nexis note 1214, Ed. Litec.
12 Loi n° 90-509 du 25 Juin 1990 relative à la garantie des effets du vent dus aux tempêtes, ouragans et cyclones (TOC), JO n° 147 du 27 Juin 1990.
13 Loi n°2000-1207 du 13 Décembre 2000 d’orientation pour l’Outre-mer.
14 CE, 14 Mai 2003, Ville d’Agen, Responsabilité civile et assurance, Novembre 2003.
15 MOULAY P. « Catastrophes naturelles, un régime à restaurer », La tribune de l’assurance n°26, Juillet-Août 1999.
16 Cass 2ème Civ, 15 Décembre 2011.
17 KRAJESKI D. « L’assurance des risques de catastrophes naturelles », www.actuassurance.com
18 MAGNAN S. « Dispositions nouvelles des conditions générales types incendie, 1982 », RGAT 1982, p 278.
19 Article L122-4 du Code des assurances : « l’assureur répond de la perte ou de la disparition des objets assurés survenue pendant l’incendie, à moins qu’il ne prouve que cette perte ou cette disparition est provenue d’un vol ».
20 CA Paris, 7ème chambre, 18 Février 1987, JCP G 1987, IV, p 306.
21 Cass 1ère Civ, 20 Octobre 1992, Responsabilité civile et assurance, 1992, commentaire n°469.
22 Cass 1ère Civ, 7 Février 1995, n°91-16 706, BRDA 1995, n°4 p 6.
23 Article L122-7 du Code des assurances : « Les contrats d’assurance garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets du vent dû aux tempêtes, ouragans et cyclones, sur les biens faisant l’objet de tels contrats, sauf en ce qui concerne les effets du vent dû à un événement cyclonique pour lequel les vents maximaux de surface enregistrés ou estimés sur la zone sinistrée ont atteint ou dépassé 145 km/h en moyenne sur dix minutes ou 215 km/h en rafales, qui relèvent des dispositions des articles L. 125-1 et suivants du présent code ».
24 Ces biens restent soumis au régime spécifique de la loi n°64-706 du 10 Juillet 1964.
25 Réponse ministérielle à QE n°38181.
26 Réponse ministérielle à QE n°49191.
27 LACROIX C. « La réparation des dommages en cas de catastrophe », LGDJ 2008, p 134.
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