Par la création l’obligation de l’assurance des risques de catastrophes naturelles (A), régime d’indemnisation hybride entre solidarité étatique et l’assurance traditionnelle, la France, comme d’autres pays a encadré l’indemnisation des dommages matériels inhérents à l’intensité anormale d’un agent naturel et le financement et la procédure d’indemnisation sont très encadrées (B).
A- Présentation du régime : les dispositions de l’article L125-1 et suivants du Code des Assurances
En 1981, des inondations sans précédents ont eu lieu en France, dans la vallée de la Saône et dans le département de la Garonne. Les pouvoirs publics d’alors, ont pris conscience de l’état des lieux. En raison de sa géographie, la France est sujette aux catastrophes naturelles, qu’il s’agisse de tempêtes, sécheresses, ou d’inondations, pourtant jusque-là considérées comme inassurables; et avec une fréquence grandissante, il convenait de maîtriser les coûts des préjudices pécuniaires de ces dernières et de les répartir entre l’Etat, dans son rôle traditionnel, et les assureurs. Ce dispositif n’est pas isolé, aux Etats-Unis a été mis en place le « National Flood Program » ; en Californie, Etat fédéré particulièrement sujet aux tremblements de terre(108), a été créé un dispositif ad hoc, le « California Earthquake Authority » qui gère les préjudices liés aux tremblements de terre. Ce sont deux dispositifs qui interviennent uniquement en cas de survenance d’événements très définis, tels les tremblements de terre et les inondations. En France, le système est légal, global(109)et foncièrement complémentaire de l’assurance.
La loi n°82-600 en date du 13 juillet 1982 a instauré l’obligation de garantie des catastrophes naturelles par le truchement des contrats d’assurance de choses. Ces derniers sont ainsi qualifiés de contrats-socles. La loi précitée dispose du caractère d’extension obligatoire des CatNat(110) aux contrats de choses et aux contrats mutli-risques comprenant à minima une garantie de dommages (incendie ou dégât des eaux) liée à un bien. A l’inverse des articles composant le deuxième livre du Code des Assurances,(111) la volonté du Législateur n’est pas allée en faveur de la création d’une nouvelle police d’assurance obligatoire pesant sur le souscripteur et le défaut sur l’assuré, mais plutôt de rendre l’obligation de couverture complétement transparente pour ce dernier. Pour autant, la souscription d’un contrat d’assurance de choses intégrant par obligation légale l’extension reste par conséquent facultative. Ce qui induit des différences de couvertures entre les individus. Par ailleurs, les contrats visés à l’article L.125-1 du Code des Assurances sont « ceux qui granitisent les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages au corps de véhicules terrestres à moteur ». Sont par conséquent et du fait de la lecture jurisprudentielle, exclus les contrats d’assurances de personnes et de responsabilité.(112) Les biens, propriétés de l’Etat, sont, comme le veut la tradition, exclus du champ d’application de cette garantie, comme ils le sont de toute garantie d’assurance. L’article L.125-5 du code des assurances exclut précisément du régime, les dommages causés aux éléments agricoles(113) ; les calamités agricoles sont notamment régies par les dispositions spéciales du code rural et de la pêche, issues de la loi n°60-706 du 10 juillet 1964.
De plus, cet article exclut du champ d’application les dommages subis par les véhicules qu’ils soient aériens, maritimes, lacustres ou fluviaux. L’article précise encore que les marchandises transportées ne rentrent pas dans le champ d’application des dispositions de l’article L125-1 du code des assurances. Enfin, les dommages intrinsèques à la garantie dommages-ouvrage sont également exclus au titre de ce même article, notamment en raison des dispositions propres à l’article L241-1 du code des assurances. Les biens mobiliers et immobiliers visés dans le corps de texte de la police sont couverts en cas de survenance de l’événement climatique. Aussi, seuls les biens assurés seront indemnisés selon les termes et condition définis par la police. Les contrats incluant une garantie de pertes d’exploitation, annexe d’une garantie de dommages, voient les conséquences financières de cette dernière, prises en charge par les assureurs au même titre que l’indemnisation des biens.
L’application de la garantie est conditionnée à plusieurs éléments : La garantie présuppose légalement « l’intensité anormale d’un agent naturel », il est pourtant regrettable que la loi ne vienne nullement définir la notion de catastrophe naturelle. Toutefois, les évolutions législatives progressives ont permis de détailler certains événements et leur qualité des dommages qu’ils génèrent.
La garantie légale est limitée à l’intensité anormale d’un agent naturel, la notion définit par extrapolation un risque inassurable. Un risque est qualifié de non-assurable lorsqu’il ne répond pas aux critères suivants :
– indisponibilité de données statistiques fiables permettant d’évaluer le risque;
– risque d’anti-sélection géographique;
– exposition et engagements non-maitrisés ;
– intensité anormale
Le dernier point de l’intensité anormale est un critère majeur, il permet notamment d’écarter de la garantie les dommages matériels dont la cause serait la grêle, la neige sur la toiture et le gel, qui sont une garantie facultative que l’on retrouve dans les contrats d’assurance de choses. Les dommages causés par les effets du vent à l’occasion de tempêtes, cyclones ou ouragans ne sont plus considérés comme relevant du régime des catastrophes naturelles. En effet, jusqu’à la loi du 25 juin 1990, ces derniers étaient indemnisés par le régime. Cette loi est venue réformer le cas des tempêtes et de l’action du vent qui relèvent depuis lors, d’une autre extension de garantie obligatoire, exorbitante de droit de commun. Cette garantie suit la même logique que le régime des catastrophes naturelles, elle suit par extension un contrat-socle d’assurance de biens. L’article L.122-7 du code des assurances mentionne que les contrats d’assurance garantissant les dommages d’incendie, ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets du vent, dû aux tempêtes, ouragans et cyclones, sur les biens faisant l’objet de tels contrats, sauf en ce qui concerne les effets du vent dû à un événement cyclonique pour lequel les vents maximaux de surface enregistrés ou estimés sur la zone sinistrée ont atteint ou dépassé 145 km/h en moyenne sur dix minutes ou 215 km/h en rafales, qui relèvent des dispositions des articles L. 125-1 et suivants du présent code. Sont exclus les contrats garantissant les dommages d’incendie causés aux récoltes non engrangées, aux cultures et au cheptel vif hors bâtiments ainsi que les contrats garantissant les dommages d’incendie causés aux bois sur pied. En outre, si l’assuré est couvert contre les pertes d’exploitation, cette garantie est étendue aux effets des tempêtes, ouragans ou cyclones, dans les conditions du contrat correspondant. Les sinistres liés aux tempêtes, ouragans et cyclones sont donc indemnisés directement par le contrat socle.
La cour de cassation a réaffirmé le caractère obligatoire de cette garantie additionnelle qui « ne peut être ni exclue, ni réduite, ni rendue plus onéreuse »(114). Elle est financée par une part de prime particulière et ad hoc qui vient indemniser les dommages matériels causés par l’action du vent ou d’un objet projeté par le vent, et la mouille générée par la pluie ou encore la neige. La condition d’application de la garantie est double et cumulative : la vitesse du vent doit être supérieure à 100km/h et les dommages matériels ne doivent pas être isolés. Pour autant, les événements d’ordre cycloniques causés par des vents de plus de 145 km/h en moyenne sur dix minutes et de plus de 215km/h en rafales, relèvent du domaine du régime des catastrophes naturelles, par dispositions expresses de la loi du 13 décembre 2000. Aussi, un même événement ou plusieurs peuvent se produire et selon les dommages relever du régime spécial des catastrophes naturelles ou à l’assurance traditionnelle des tempêtes, cyclones et ouragans encadrés par l’article L.122-7 du code des assurances. Il existe d’autres exclusions à l’applicabilité du régime légal. La loi du 16 juillet 1992, introduit la notion de dommages directs « non assurables », il existe un lien de causalité direct entre « l’agent naturel » et les dommages qu’il provoque, qui sont non-assurables. La loi a mis fin à une série d’arrêts qui dispensaient de la condition d’inassurabilité des événements naturels anormaux.(115) Cette jurisprudence aurait pu être dramatique pour l’équilibre du système économique relatif à l’indemnisation des catastrophes naturelles en France. Ce régime spécial est un régime de solidarité hybride mais nullement un système d’assistance. Le critère de non-assurabilité est précisé par voie administrative, ce qui sera développé ultérieurement quant au fonctionnement du système. Depuis, d’autres évolutions législatives ont modifié le dispositif spécial en le précisant ; la loi n°2002-276 du 27 février 2002, ouvre le champ de la garantie aux dommages subis par les véhicules terrestres à moteur ; celle du 30 juillet 2003, portant référence n°2003-699, l’étend « aux affaissements de terrains dus à des cavités souterraines et à des marnières , naturelles ou d’origine humaines (116)» en réponse à la canicule et à la sécheresse qui en a découlé.
En partant du préjudice, il est défini de jure un lien causal qui se doit direct pour que le dommage rentre dans l’applicabilité de la loi. L’intensité anormale de l’agent naturel doit être la raison de la survenance des dommages et de leur ampleur.(117)S’il subsiste un doute sur le lien direct des dommages et l’agent naturel, le dispositif ne sera pas appliqué. Les garanties classiques du contrat socle, si elles sont applicables viendront indemniser les préjudices de l’assuré. De plus, les dommages matériels visés sont ceux qui concernent directement les biens assurés par le contrat socle en lui-même ; l’accessoire – la garantie, suit le principal- le contrat socle. Le principe est assez précis mais simple d’application, le financement est opéré par l’application d’une taxe additionnelle qui s’ajoute à la prime du contrat socle et la procédure d’indemnisation.
B- Les modes de financement et d’indemnisation du dispositif CatNat
Il convient de s’attacher au financement du système. La garantie définie reste obligatoire, et comme tout élément assurantiel obligatoire, les assureurs ne peuvent refuser de contractualiser la garantie. Il s’agit d’une présomption irréfragable de garantie, les assureurs ne peuvent pas exclure la garantie par convention en application de l’article L. 125-2 du code des assurances. Le Bureau Central de Tarification vient jouer un rôle majeur. Comme pour tout ce qui relève des assurances obligatoire, le Bureau Central de Tarification a la compétence, selon l’article L.125-6 du code des assurances, et sur saisine de l’assuré qui s’est vu opposer un refus de couverture, d’imposer à l’assureur concerné de couvrir le risque. La sanction, en cas de maintien du refus, est d’ordre réglementaire : l’assureur encourt le retrait d’agrément. L’assureur bénéficie d’un aménagement, il peut proposer de répartir le risque à couvrir entre plusieurs assureurs sur demande du Bureau Central de Tarification et notamment si le risque présenté revêt un caractère spécial. Le système repose sur le contrat socle : la prime de ce dernier est décomposée, et au-delà de la prime pure, des chargements, de la rémunération éventuelle des intermédiaires et des frais, vient se surimposer une taxe, dont le pourcentage varie selon la nature du contrat socle.
La part additionnelle de prime est à l’heure actuelle fixée à 12% de la prime pour les contrats de choses de type Dommages aux biens, Multirisque Habitation, Multirisque Entreprise ; elle était à l’origine de 6% lors de la création du système, puis elle a été portée à 9% en 1984. Elle s’élève au taux de 6% pour les contrats inhérents aux véhicules terrestres à moteur. La taxe s’applique directement sur la prime, elle n’est pas calculée en fonction de la valeur des biens, qui elle est l’assiette de prime.
Par le biais de la mutualisation de risques, principe fondateur du financement de l’assurance, les taxes appliquées sont strictement dédiées à l’indemnisation des conséquences des catastrophes naturelles. Les assureurs, collecteurs et détenteurs des fonds générés par la taxe sur les primes de polices d’assurance de dommages aux biens ont, toute latitude pour réassurer leurs engagements, s’ils sont obligatoires à dessein de les diluer et les répartir. Les derniers rapports financiers font état d’environ deux milliards d’euros d’actifs et l’Etat a constitué un capital de soixante milliards d’euros dont il est bénéficiaire des revenus. Le marché de la réassurance internationale est vaste comme il a été précisé plus tôt(118). L’article L.431-1 du code des assurances définit la Caisse Centrale de Réassurance(119), rare société d’assurance nationale à pouvoir proposer la garantie de l’Etat.
Par convention avec ce dernier(120), la CCR jouit privilège de pouvoir contractualiser des traités de réassurance des risques relevant du régime des catastrophes naturelles avec la garantie illimité de l’Etat, avantage concurrentiel certain. La garantie d’Etat est accordée moyennant une rémunération de 1,8% des primes cédées à la CCR par les assureurs. Tout assureur reste libre de se réassureur auprès de n’importe quel acteur de ce marché spécifique, seule la CCR dispose légalement de cette couverture illimitée pour les catastrophes naturelles. Le traité sera classiquement réalisé en «quote part » combiné avec un stop-loss en excédent de sinistres. La CCR peut rétrocéder tout ou partie de ses engagements. En raison de son statut particulier et des avantages qu’il offre, la CCR supporte une part conséquente des cessions liées aux catastrophes naturelles. Elle est un acteur majeur du régime et de sa pérennité financière. Les excédents d’un exercice sont reportés sur un compte de réserves et s’il s’avère déficitaire, la CCR actionnera la garantie d’Etat.
Cette dernière se matérialise par des avances délivrées par la Trésor Public, remboursables sous quatre exercices comptables à compter du moment où le compte de réserve devient à nouveau excédentaire. La garantie de l’Etat, qui permet ce système à double détente, a été déclenchée de manière inédite suite aux inondations de 1999. Avant que la garantie d’Etat intervienne, les sinistres qui entrent dans le champ d’application du régime doivent être indemnisés par l’assureur qui pourra faire appel à la CCR comme à tout autre réassureur en fonction de la lettre de son traité de réassurance. La procédure d’indemnisation suppose une coordination sans faille entre l’assuré, victime, l’autorité administrative compétente et les assureurs. Elle induit plusieurs étapes qui seront répertoriées ici de manière linéaire.
L’élément déclencheur du système est l’arrêté interministrériel reconnaissant l’état de catastrophe naturelle, disposition énoncée à l’article L125-4 du code des assurances. Une fois l’événement dommageable survenu, chaque commune concernée par les préjudices de l’agent naturel dispose d’un délai de dix-huit mois afin de demander qu’un arrêté soir fixé en ce sens. L’arrêté va définir l’étendue géographique de la catastrophe naturelle, ainsi que sa durée dans le temps et la nature des dommages causés. La date de publication de l’arrêté fait courir le délai de la prescription biennale(121). L’arrêté interministériel est un acte administratif, il est admis qu’il fasse l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat, si un assuré ou un assureur en conteste le fondement ou bien le refus de reconnaissance d’un évènement en catastrophe naturelle. L’assuré doit déclarer à l’assureur ses dommages matériels entrant dans le champ d’application de la garantie, à partir du moment où il en a connaissance et dans un maximum de dix jours après la date de publication de l’état de catastrophe naturelle. Ce délai est porté à trente jours en matière de pertes d’exploitation. L’assureur peut mandater un expert aux fins qu’il témoigne de la matérialité des dommages et qu’il s’assure de leur causalité directe avec l’agent naturel d’intensité anormale.
A l’instar d’une gestion de sinistres classiques, l’assuré va remettre à l’assureur des devis de réparation ou un état estimatif de son préjudice.
Légalement(122), l’assureur est tenu de procéder à l’indemnisation dans les trois mois suivant la date de la remise de cet état ou de la date de la publication de l’arrêté interministériel. Dans le même esprit, une provision sur indemnité doit être versée par l’assureur dans un délai de deux mois suivant la date de la remise de cet état ou de la date de la publication de l’arrêté interministériel, en dommages matériels et en pertes d’exploitation.
L’indemnisation est limitée dans le temps afin de rationaliser la gestion de ce type de sinistres et de limiter son impact financier pour les assurés souffrant d’un préjudice. Elle doit être strictement dédiée à la remise en état du bien immeuble bâti endommagé. L’indemnisation est soumise aux termes, conditions du contrat socle, l’article A.125-1 du code des assurances précise que les dommages entrant en garantie sont indemnisés « à concurrence de la valeur fixée au contrat et dans les limites et conditions prévues par le contrat lors de la première manifestation du risque ». L’indemnisation se fera en valeur à neuf ou vétusté déduite en fonction de ce qui est mentionné dans le contrat. En revanche, la franchise n’est pas la franchise contractuelle, elle est fixée par l’article A.125-1 annexes I,d et II,d du code des assurances. Ces franchises ont été revalorisées(123) : la franchise prévue pour les biens à usage d’habitation et les véhicules terrestres à moteur est fixé à 380€par sinistre, elle s’élève à 10% du montant des dommages matériels avec un minimum de 1 140€ pour les biens à usage professionnels, et la franchise propre à la perte d’exploitation est fixée à 3 jours ouvrés de réduction de l’activité de l’entreprise concernée, avec un minimum de 1 140€. D’autres franchises sont prévues pour les cas particuliers de la subsidence et des communes qui n’ont pas mis en place de plan de prévention des risques(124). L’assureur qui indemnise est celui de la police qui garantissait les biens au jour de l’événement et non de la publication de l’arrêté interministériel – qui peut être publié jusqu’à 18 mois après la survenance de la catastrophe naturelle.(125) L.126-16 du code des assurances prévoit toutefois, que sont réputées non-écrites les clauses subordonnant le versement de l’indemnité en réparation d’un dommage causé par une catastrophe naturelle, dès lors l’espace est soumis à un plan de prévention des risques naturels prévisibles, il convient par conséquent de préciser la notion. (Section 2)
108 Tremblements de terre majeurs en Californie 1906 et 1989.
Source : http://pubs.usgs.gov/of/2005/1127/chapter1.pdf
109 Les événements qu’il vise ne sont pas nommément énumérés
110 Catastrophes Naturelles, ci-après dénommées CatNat
111 soit les articles L.200- 1 et suivants du code des assurances
112 Cour de Cassation, 1ère Chambre Civile du 10 Février 2004, affaire n°202-14.193. « L’assurance contre les risques de catastrophe naturelle ne garantit que la réparation pécuniaire des dommages directs à l’ensemble des biens garanties par une assurance de chose et non par une assurance de responsabilité. » Note Groutel et Kullmann.
113 L-125-5 du code des Assurances : « sont exclus du champ d’application du présent chapitre les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols, et au cheptel vif hors bâtiment, dont l’indemnisation reste régie par les dispositions….
114 Arrêt de la deuxième chambre civile de la Cour de Cassation en date du 19 octobre 2006.
115 Syndicat des Sylviculteurs du sud-Ouest, arrêt du Conseil d’Etat du 12 décembre 1990
116 L125-1 alinéa 1 et 7
117 2ème Chambre civile, cour de cassation, 3 juin 2010 et 2ème civile 14 juin 2007.
118 Référence à la partie
119 Ci-après dénommée CCR.
120 Décret n°82-706 du 10 août 1982
121 tel que défini à l’article L.114-1 du code des assurances
122 En application de l’article L.125-2 du code des assurances.
123 Arrêtés du 5 Septembre 2000 et du 4 Août 2003.
124 Arrêté du 10 septembre 2003.
125 2ème chambre civile 7 avril 2011.