Le parlementarisme contemporain est caractérisé par le peu d’intérêt accordé à l’autorisation parlementaire qui a perdu son importance face à la prévision qui est devenue l’élément essentiel et déterminant de l’intégration des finances publiques à l’économie en général, vu la technicité des problèmes budgétaires et la maîtrise de l’information par le gouvernement(30). Cette situation est plus ou moins atténuée ces dernières années par l’arrivée au parlement d’un certain nombre de technocrates car contrairement aux clichés qui les décrivent comme peu instruits, voire analphabètes, le niveau moyen d’instruction de nos députés est relativement élevé puisque plus de la moitié d’entre eux sont allés à l’université depuis les élections de 2002(31).
Dans ce sens, l’examen et le vote de la loi de finances initiale, déclenchés par une allocution du ministre des finances exposant les grandes orientations économiques et financières du pays et les choix adoptés par le gouvernement à la lumière des contextes national et international(32)et qui donne suite à des discussions budgétaires, permet au parlement de jeter un regard critique sur les mesures envisagées par le gouvernement et constitue un moment crucial pour vérifier la sincérité des hypothèses émises dans le projet de ladite loi (§1), ce qui montre la nécessité d’un accès renforcé à l’information financière par l’institution parlementaire et l’opinion publique (§2), ainsi que la saisonnalité de l’exercice du pouvoir financier (§3).
§1- Sincérité incertaine des hypothèses macroéconomiques :
Le droit budgétaire est encadré par six principes(33) . Parmi ces principes figure le principe de sincérité qui vise à examiner la transparence des dispositions des lois de finances et d’étudier les pouvoirs du parlement en matière de contrôle de la sincérité de ses hypothèses, et le principe d’équilibre qui impose une égalité entre le montant des charges et celui des recettes conformément à ce qui ressort de l’article premier de la LOF qui dispose que : « La loi de finances prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat, dans les limites d’un équilibre économique et financier qu’elle définit».
La notion de sincérité occupe une place particulière dans les finances publiques contemporaines. A l’origine, elle concernait les comptes publics, elle s’entendait comme l’application de bonnes fois des règles et des procédures du plan comptable(34).
Elle a en quelque sorte élucidé le concept d’équilibre qui impose, en théorie, une égalité stricte entre le montant des charges et celui des recettes et qui est un principe, sans doute, primordial en ce temps de disette d’argent public.
Le principe de sincérité est d’apparition récente et repose sur l’idée que la sincérité des prévisions budgétaires, en recettes comme en dépenses, conditionne le respect du principe du consentement à l’impôt inscrit à l’article XIV de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789. Sa méconnaissance pourrait donc fonder une censure de la loi de finances. Toutefois, le parlement est-il doté de l’arsenal juridique et technique pour mesurer le principe de sincérité ? Est-il en mesure de détecter l’opacité du gouvernement en la matière ? Et quel est la sanction en cas d’insincérité des hypothèses gouvernementales ?
Pour essayer de répondre à ces questions on clarifiera, d’abord, les rapports entre la notion d’équilibre financier et économique et ce principe (A) pour mettre en exergue, ensuite, la construction progressive de ce principe (B).
A- L’EQUILIBRE FINANCIER ET L’IMPLICATION ACTUELLE DU PRINCIPE DE SINCERITE :
L’analyse et le diagnostic de ce qu’on appelle le « système d’influence » offre une démarche rationnelle qui consiste à comprendre les forces et les faiblesses de l’Etat(35).Ce système d’influence n’est rien d’autre qu’un macro-environnement où plusieurs déterminants s’interagissent. Son appréhension vise à identifier, comprendre et gérer les interrelations de l’Etat avec cet environnement, à détecter les menaces qui s’opposent à ses orientations et repérer également les opportunités qu’elles pourraient s’offrir ainsi que les retombées de ce macro- environnement économique sur la sincérité des hypothèses gouvernementales émises dans la loi de finances(36).
La mise au point d’un cadre macro-économique joue un rôle essentiel pour déterminer les orientations de la politique budgétaire de l’Etat pour les années à venir.
A cet effet, l’analyse des interrelations macro-économiques du pays constitue une condition préalable d’une rigueur budgétaire globale car elle tient souvent à des variables endogènes et exogènes.
Pour appréhender ces interrelations dans un cadre complexe et systémique, les autorités budgétaires font souvent appel à la technique de modélisation macroéconomique qui constitue un instrument d’usage courant pour réaliser des projections à partir d’un modèle servant de simuler quelques comportements des finances publiques à moyen terme(37). Ces modèles sont construits dans l’optique de rendre endogène le maximum de variables et d’assurer la cohérence économique et comptable d’ensemble de la loi de finances. Néanmoins, malgré le caractère séduisant de la modélisation macroéconomique, il ne faut pas perdre de vue que la prévision modélisée peut être source d’erreurs, dans la mesure où on se trouve avec des réalisations (lors du règlement du budget) qui ne correspondent pas au cadrage budgétaire tel qu’initialement modélisé qui exigent, par la suite, de remettre en cause les paramètres de prévision.
A titre d’exemple, dans le cadre du projet de loi de finances 2013, le gouvernement a l’ambition de ramener le déficit budgétaire à 4,8% du PIB, alors qu’il représentait 6,1% du PIB en 2011. Cet objectif a été fixé sur la base des hypothèses d’un taux de croissance du PIB de 4,5% en 2013, d’un taux de change moyen de 8,5 DH/dollar et d’un cours moyen du pétrole de 105 dollars le baril. Dans le projet de loi de finances de 2012 , le gouvernement a prévu un taux de croissance de 4,2%, le Haut-commissariat au plan (HCP) prévoyait lui 4,1% de progression du PIB ; la banque centrale, lors de la réunion de son conseil le 27 mars, révisait à la baisse sa prévision de décembre 2011 en la ramenant à «moins» de 3% au lieu de 4 à 5%. Pour couronner le tout, le ministre des finances Nizar Baraka, a reconnu devant les parlementaires, lors des séances de présentation du projet de loi de finances, que le taux de croissance tournerait probablement autour de 3%, au vu des conditions climatiques qui ont entouré la campagne agricole de l’année(38).
Ceci montre les écarts entre les prévisions des différents organes étatiques qui sont, d’ailleurs, tout à fait normaux car elles sont formulées à des dates différentes.
Autrement dit, les éléments dont il est tenu compte à chaque fois pour bâtir la prévision ne sont pas les mêmes, surtout dans un contexte aussi heurté que celui d’aujourd’hui.
Ensuite, une prévision c’est une construction théorique qui anticipe les évolutions à venir sur la base des données du moment. De ce point de vue, la prévision peut se réaliser, en totalité ou en partie, ou ne pas se réaliser si, entre-temps, la conjoncture a tourné.
Il en résulte, en général, que l’aspect technique et mathématique accordé aux modèles ne réduit en rien les marges d’erreurs et d’incertitudes qui en découlent. A quoi doit- on attribuer les erreurs des modèles ? Ces outils réussissent-ils à faire face et à tenir compte du cadre macro- économique ?
Comme éléments de réponse, les erreurs de prévision commises sont là pour en rappeler les limites. D’un côté, la définition même de la prévision sous-entend l’aléa.
Pourtant, les différentes publications concernant les prévisions font plus que rarement allusion aux risques d’erreurs qui y sont inhérentes(39) : l’erreur dans la variable exogène non expliquée par le modèle et l’erreur due au modèle lui-même. C’est pourquoi, les experts de la macroéconomie doivent commencer par réexaminer les perspectives macroéconomiques des années à venir, pour voir si les hypothèses économiques utilisées dans le cadrage budgétaire pluriannuel restent valables. Cela veut dire que ces hypothèses devraient faire preuve de discernement et elles ne devraient pas faire systématiquement l’objet d’hypothèses très prudentes ou trop optimistes(40).
En plus des contraintes macro-économiques qui constituent un obstacle de contrôle de sincérité des dispositions de la loi de finances annuelle s’ajoute la loi fondamentale du pays telle que révisée en 2011 et la loi organique n°7-98 qui organisent les finances de l’Etat et dont le respect s’impose aux pouvoirs publics et assuré par la cour constitutionnelle.
Dans ce sillage, l’article 77 de la constitution précise que si un amendement formulé par un député et qui aura par conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique, il est écarté automatiquement(41). Et en cas de doute sur la constitutionnalité de l’amendement, les présidents des deux chambres décident du sort de l’amendement après avoir consulté le président et le rapporteur général de la commission des finances.
Les limitations apportées au droit d’amendement, dans le cadre de l’article 77 de la constitution marocaine de 2011, visent essentiellement à sauvegarder l’équilibre budgétaire(42). Cependant, la notion de l’équilibre budgétaire n’est ni figée, ni immuable, puisque l’article 40 de LOF dispose que : « En application des dispositions de l’article 51(43)de la Constitution, est de droit la disjonction ou le rejet des articles additionnels ou amendements ayant pour objet soit une diminution de ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. Tout autre article additionnel ou amendement doit être justifié ». Cette disposition oblige les parlementaires à faire des propositions d’amendements équilibrées en recettes et en dépenses et laisse une grande marge d’appréciation au juge constitutionnel. Elle ne vise nullement à attribuer « au chiffre des dépenses une valeur immuable (44)», mais évite tout simplement d’avoir une incidence dommageable sur le total des dépenses qui pourrait éventuellement se solder par un déficit ou amplifier le déficit prévisible.
Cependant, même si l’article 77 de la constitution interdit aux parlementaires de diminuer les recettes et de majorer les dépenses. Il ne leur interdit nullement de faire un travail qualitatif en proposant des amendements susceptibles de renforcer la rationalité des recettes et d’améliorer la qualité des affectations et ce avant d’arriver à la procédure du vote. Quelles que soit les limitations apportées à l’initiative financière des députés, la procédure mise en vigueur par l’article d’équilibre en France(45), l’équivalente de l’article 77 de la constitution marocaine de 2011, n’a pas empêché le sénat français de transformer profondément le projet de loi de finances de l’année du gouvernement comme ce fut le cas en 1989(46).
Ainsi, il en résulte que les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
De même, les parlementaires doivent faire preuve de responsabilité et d’audace et de saisir la cour constitutionnelle à chaque fois qu’ils relèvent des insincérités au niveau du projet de loi de finances annuelle.
Néanmoins, le problème n’est pas la prévision elle-même, qu’aucune institution au monde n’a réussi à maîtriser totalement, que l’habitude prise jusque-là de maintenir cette prévision tout au long de l’année. Il y avait comme une sorte de honte à revoir les prévisions, à se déjuger en quelque sorte. D’où la rareté pour ne pas dire l’inexistence de lois de finances rectificatives(47), ce qui montre la nécessité de faire recours à la loi de finances rectificative toutes les fois que les hypothèses sur lesquelles le budget a été bâti auront changé. Encore faut-il voter le projet de réforme de la loi organique des finances qui doit élever le principe de sincérité au rang organique comme ce fut le cas avec la révision de la LOF en France de 2001.
B- CONSTRUCTION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DE SINCERITE :
Le principe de sincérité budgétaire interdit à l’État de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources qu’il présente dans la loi de finances pour répondre aux exigences de préservation de l’équilibre financier ou des contraintes macroéconomiques.
Ce principe issu de la Déclaration de 1789, est invoqué dès le début du parlementarisme à l’appui des pouvoirs des chambres. En partie conceptualisé par la doctrine des IIIème et IVème Républiques, il va être introduit de façon prétorienne dans le bloc de constitutionnalité issu de la Constitution de 1958 et de l’ordonnance du 2 janvier 1959 par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (1). Cependant, c’est la réforme de la LOF de 2001 en France qui a institutionnalisé le droit des parlementaires de saisir la justice constitutionnelle pour insincérité des dispositions de la loi de finances (2).
1- Consécration jurisprudentielle du principe de sincérité :
Reconnu comme norme de référence, le principe de sincérité des lois de finances irrigue l’ensemble du processus budgétaire et financier. Appliqué à l’équilibre des lois de finances et à l’information, il modernise le cycle budgétaire et financier en adaptant les lois de finances aux exigences posées par la LOF avec sa logique de performance. Il autorise une plus grande liberté de gestion et le pilotage global des finances publiques tout en renforçant le cadre de contrôle, d’évaluation et d’audit des politiques publiques.
Ce principe se divise en deux : le principe de sincérité prévisionnelle et le principe de sincérité dans l’exécution du budget. Le principe de sincérité, tel qu’on le connaît aujourd’hui, est quasiment inhérent au droit budgétaire et pourtant, il n’a été que récemment consacré par le législateur français malgré quelques apparitions dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel français notamment.
En effet, le principe de sincérité n’est ni nouveau ni inédit(48). Il est largement emprunté au droit des sociétés qui conduit à apprécier la sincérité des comptes sanctionnés au plan pénal. Ce terme provient de l’univers des sociétés et n’est apparu que récemment en droit budgétaire. S’il n’est pas nouveau c’est par ce qu’il a été lentement identifié par la jurisprudence avant d’être érigé par celle-ci au rang de principe. Pendant des années, le thème avait fait l’objet des critiques devant le conseil constitutionnel français comme ce fut le cas en 1973 au sujet des dégrèvements et remboursements d’impôts déduits des montants figurant dans l’article d’équilibre (49), ou en 1983 où étaient évoquées des débudgétisations de l’ordre de 20 milliards de francs, des sous évaluations des dépenses et des surévaluations des recettes et un déficit inférieur de 30 milliards à la réalité(50). Mais, ces reconnaissances ne donnaient pas lieu à la reconnaissance d’un principe puisque la décision du conseil constitutionnel français n° 83-164 D.C du 29 décembre 1983 ne fait référence que, d’une manière incidente, à la sincérité.
Ce n’est qu’avec la décision (n°93-320 D.C) du 21juin 1993(51), confirmée par la décision de 29 décembre 1993 (n° 93-330D.C) (52) que le conseil répond nettement aux griefs tirés de l’insincérité de la loi de finances(53). A partir du moment où l’argument fut admis, sa formulation dans les débats parlementaires, les travaux de la cour des comptes comme dans les saisines adressées au conseil constitutionnel allaient devenir plus nettes. La sincérité budgétaire apparaît donc comme un principe de plein rang du droit budgétaire, incontestablement dégagé par la jurisprudence. La loi organique française de 2001 a poursuivi cette évolution initiée par la jurisprudence en l’inscrivant de manière inédite à l’article 32(54) s’agissant des ressources et des charges de l’Etat et à l’article 27 s’agissant de la comptabilité.
Cependant, l’article 32 apporte une précision supplémentaire par rapport à cette évolution jurisprudentielle quant à l’appréciation de la sincérité au regard « des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».
Le conseil constitutionnel, dans sa décision du 25 juillet 2001, a tiré de cette formule assez vague, une conséquence concrète : s’agissant des lois de finances, la sincérité est simplement « l’absence de fausser les grandes lignes de l’équilibre ». En revanche, la décision est beaucoup plus stricte s’agissant des lois de règlement où la sincérité « s’entend comme imposant l’exactitude des comptes(55) », ce qui risque à l’avenir, de voir une loi de règlement annulée pour insincérité, ce d’autant plus que les projets de loi de règlement sont débattus.
2- L’insincérité, un grief invoqué par les parlementaires :
Sur le plan de l’effectivité, le principe de sincérité est en train de bouleverser le droit des finances publiques car la crise financière érige la sincérité en condition préalable de la bonne gouvernance et de la coordination des politiques budgétaires des Etats.
En ce sens, le principe de sincérité budgétaire connaît trois degrés d’exigences :
– S’agissant des prévisions de recettes et des dépenses des lois de finances, il implique que les données soumises au parlement soient raisonnables et ne marquent pas la volonté de dissimulation de la part du gouvernement. Mais c’est à ceux qui invoquent une telle volonté qu’incombe la charge de la preuve ;
– S’agissant des procédures d’affectation des recettes ou des opérations à incidences financières, s’ajoute sans doute l’absence de détournement de l’objet de ces procédures, qui ne peuvent, par exemple, avoir pour finalité réelle de minorer le déficit budgétaire ou de contracter des recettes et des dépenses en méconnaissance de l’unité et de l’universalité budgétaire ;
– Enfin, La sincérité impose en outre une « vérité des comptes » ex post, s’agissant des lois de règlement(56).
De ce fait, il en résulte que la réforme de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 en France a octroyé aux parlementaires le droit de formuler des requêtes sur les lois de finances initiales pour remettre en cause la sincérité d’ensemble du projet de ladite loi soit en invoquant l’irréalisme des prévisions chiffrées dudit projet ou des surévaluation des recettes, des sous-estimations des dépenses , des débudgétisations ou des redéploiements, dans la mesure où les prévisions de recettes sont des hypothèses de travail marquées d’incertitudes au moment du vote de la loi de finances, et que certaines opérations de dépenses n’apparaitront qu’en gestion, quitte à être, après l’exercice dénoncé par la cour des comptes. Soit l’argument porte sur un élément précis en soulignant un usage abusif d’une procédure aboutissant à une présentation faussée de données essentielles à l’équilibre budgétaire(57) . C’est ce second cas qui présente un risque beaucoup plus évident de censure(58) car elle toucherait à la totalité de la loi de finances. Cependant, il faut noter que de simples erreurs matérielles, involontaires et d’un montant limité ne peuvent affecter la sincérité du texte.
A ce niveau, il faut mentionner que la LOF au Maroc ne contient aucun article exigeant la sincérité des informations fournies par le gouvernement et les prévisions qui peuvent en découler, ce qui montre la nécessité de prendre cette exigence en considération par le législateur marocain chargé de la réforme de ladite loi et l’apport d’une telle précision pour le renforcement du pouvoir financier du parlement marocain du moment que les parlementaires auront la possibilité de saisir la cour constitutionnelle pour insincérité des hypothèses du projet de loi de finances initiale.
Ceci poussera, sans doute, le gouvernement à réfléchir deux fois avant toute tentative de dissimulation de l’information et à éviter les sorties politiques des députés sur les médias pour dénoncer la volonté de dissimulation du gouvernement quant à la sur évaluation des recettes ou la sous-estimation des dépenses.
L’élévation de la sincérité au rang organique permettra, sans doute, une meilleure implication du parlement dans le processus budgétaire, ainsi qu’un meilleur accès à l’information et un contrôle efficace des prévisions gouvernementales et constituera une concrétisation de la volonté du constituant marocain de 2011 d’assurer une meilleure implication du parlement dans le processus de programmation budgétaire, puisqu’il lui a octroyé la mission de préserver l’équilibre des finances de l’Etat conformément à ce qui ressort de l’article 77 de la constitution de 2011 qui dispose que : « le gouvernement et le parlement veillent à la préservation de l’équilibre des finances de l’Etat ».
Par ailleurs, la future loi organique des finances doit constituer le point de départ pour la rénovation du rôle du parlement qui a été d’ailleurs renforcé par le texte constitutionnel de 2011. Ce dernier doit avoir, en effet, le droit d’être informé tout au long de l’année sur l’état d’exécution de la loi de Finances ainsi que son implication dans la préparation de celle de l’année suivante. Elle doit mettre en place les moyens de mise en œuvre de la coresponsabilisation de l’exécutif comme du parlement sur l’équilibre budgétaire, rendre compte de la constitutionnalisation de la programmation pluriannuelle(59), de celle de la loi de règlement et du principe de la bonne gouvernance notamment en matière de gestion des finances publiques à travers la réactivité des institutions constitutionnelles et des institutions de contrôle.
§2- Accessibilité moins fluide à l’information financière :
L’information constitue à la fois un droit et un besoin pour chacun des organes de contrôle dont la satisfaction ne peut se faire que dans le cadre d’un système capable d’assurer une information endogène entre les organes d’information eux-mêmes et de diffuser une information exogène destinée à éclairer les institutions extérieures et l’opinion publique. Dans ce sens, il s’avère nécessaire d’améliorer la collaboration et la circulation de l’information entre les centres de contrôle qui doivent échanger les renseignements sur les modalités de mise en œuvre et d’exécution du budget et sur les problèmes qu’elles suscitent(60).
De ce fait, il est lieu d’établir une information régulière, réciproque et constante entre les agents de contrôle. En d’autres termes, il faut améliorer la circulation de l’information entre la cour des comptes et le parlement (B), entre ce dernier et les organes du contrôle administratif (C), sans oublier d’améliorer la qualité de l’information fournie à l’opinion publique (A).
A- LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE FOURNIE A L’OPINION PUBLIQUE :
Au terme de l’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le citoyen dispose du droit d’être informé sur la gestion des deniers publics et sur l’utilisation qui est faite des contributions dont il s’acquitte. Dans ce sens, l’information n’est plus, à l’heure actuelle, un besoin mais un droit conformément à ce qui ressort de l’article 27 de la constitution marocaine telle que révisée en 2011 qui stipule que : « Les citoyennes et les citoyens ont le droit d’accéder à l’information détenue par l’administration publique, les institutions élues et les organismes investis d’une mission de service public. Le droit à l’information ne peut être limité que par la loi, dans le but d’assurer la protection de tout ce qui concerne la défense nationale, la sûreté intérieure et extérieure de l’Etat, ainsi que la vie privée des personnes, de prévenir l’atteinte aux droits et libertés énoncés dans la présente Constitution et de protéger des sources et des domaines expressément déterminés par la loi ». Dans cette optique, le citoyen doit revendiquer une information complète et régulière qui lui permet d’assurer son contrôle sur les gouvernants et sur leur gestion(61).
Sans vouloir nier les aspects positifs dans l’information fournie au parlement et à l’opinion publique puisqu’on ne peut que se féliciter, au Maroc, de la présence de la déclaration générale de conformité adressée au parlement, de la publication régulière de la loi de finances annuelle au bulletin officiel et le rapport annuel de la cour des comptes, ainsi que la couverture des débats parlementaires par la télévision nationale et leur publication dans le bulletin officiel. Ajoutons à cela le rôle de la presse écrite, d’ailleurs riche et variée, qui couvre périodiquement d’une façon très satisfaisante le débat au sein du parlement, puisque chaque journal tente de valoriser l’intervention de ses députés et de mettre en relief la pertinence de leurs questions. Toutefois, il ne suffit pas d’informer, encore faut-il que le citoyen ait, de son côté, suffisamment de motivation pour suivre les travaux des deux chambres et aller à la recherche de l’information financière avec l’attention requise.
Malgré tout cela, il faut mentionner que le caractère hétéroclite de la société marocaine influe considérablement sur le réseau communicationnel et sur la nature de l’information fournie(62) car plusieurs facteurs contribuent à la médiocrité de l’information diffusée comme la faiblesse de taux d’instruction et l’abondance de l’analphabétisme, l’insuffisance des moyens techniques et informatiques permettant le traitement et la diffusion rapide de l’information, l’absence d’un circuit informationnel permettant la circulation de l’information entre les pouvoirs publics et l’opinion publique, la difficulté de synthétiser l’information de façon à ce qu’elle puisse satisfaire les différentes couches socioprofessionnels (intellectuels, milieu rural, citoyen ordinaire, le secteur privé…).
Pour ces raisons et d’autres, l’information satisfaisante de l’opinion publique suppose l’acceptation du débat public, le contrôle éventuel par une opinion publique à la fois politisée, largement renseignée et disposant de moyens d’expression par la presse, les mass médias, bref l’existence d’une certaine tradition démocratique imposant aux détenteurs d’autorité, agents de l’Etat ou chefs d’entreprises le contrepoids d’une opinion publique informée et prompte à demander des comptes(63).
Pour répondre à ces contraintes, le constituant marocain de 2011a stipulé l’obligation pour la cour des comptes de publier tous ses travaux et ne pas se contenter de les remettre aux autorités habilitées (le ministère de l’Intérieur) comme c’était le cas avant la révision constitutionnelle conformément à ce qui ressort de l’article 148 de ladite constitution dans son deuxième alinéa qui dispose que : «La Cour des Comptes apporte son assistance aux instances judiciaires. La Cour des Comptes assiste le gouvernement dans les domaines relevant de sa compétence en vertu de la loi. Elle publie l’ensemble de ses travaux y compris les rapports particuliers et les décisions juridictionnelles ».
En plus, le premier président de ladite cour sera tenu de présenter devant le parlement un exposé des travaux de la cour suivi d’une discussion conformément aux spéculations de l’article 148 de la constitution de 2011 dans son quatrième alinéa qui stipule que : «Un exposé des activités de la Cour est présenté par son Premier président devant le Parlement. Il est suivi d’un débat », ce qui s’avère comme un saut qualitatif, voire une révolution en matière d’amélioration de l’information fournie aux parlementaires et à l’opinion publique puisque le rapport du premier président sera débattu devant les représentants de la nation et poursuivi par l’opinion publique, en plus de la consécration de la transparence en matière financière, ainsi que la soumission de la cour au contrôle des représentants de la notion, ce qui constitue un renforcement du principe de la reddition des comptes(64).
B- COUR DES COMPTES ET PARLEMENT :
Du moment que la cour des comptes est considérée comme l’assistant et le collaborateur du parlement dans le contrôle de l’action gouvernementale(65), d’autant plus dans celui des finances publiques. La cour sera largement sollicitée par l’institution parlementaire pour bénéficier de l’effort technique fourni par ladite institution(66) dans un régime parlementaire caractérisé par la prédominance du gouvernement et par la quête incessible du parlement à imposer ses pouvoirs face à l’institution gouvernementale. De surcroît, le parlement ne peut que compter sur les documents de ladite cour pour effectuer, avec le maximum d’efficacité, son contrôle des finances publiques, surtout que l’institution parlementaire à l’ère du parlementarisme rationnalisé se trouve cantonnée dans un rôle d’enregistrement et des relations relâchées avec la cour des comptes.
La mission d’information de la cour réside dans l’ensemble des communications obligatoires (déclaration générale de conformité, rapport annuel, rapport accompagnant la loi de règlement) et les communications facultatives constituées par les demandes de précision faites à la demande du parlement ou à l’initiative de la cour lorsque celle-ci estime que ces communications sont utiles(67).
Peu importe que l’information se fasse spontanément ou si elle est provoquée par les commissions (de finances ou d’enquête), l’essentiel c’est de voir s’établir une information régulière et consistante, en vue d’améliorer la gestion budgétaire. Il appartient, en effet, au parlement de s’associer avec la cour des comptes, tous les deux soucieux d’un contrôle budgétaire efficace.
Ce qui est à remarquer, c’est que le parlement peut être mieux informé par la cour car celle-ci « préfère apporter plus d’information à l’exécutif qu’au parlement et l’opinion publique »(68). A ce niveau, il est lieu de constater que lorsqu’il s’agit des demandes de précision le parlement ne fait appel à la cour des comptes que d’une façon rare et timide.
En effet, la synthèse de l’enquête, des rapports et du contrôle sur place pourrait faire de la cour des comptes, au Maroc, une institution redoutable face à l’administration(69). Il est à noter que la cour ne doit pas se contenter de l’information que l’on veut bien lui fournir, ni se satisfaire de la communication des comptes par comptables : elle ne doit pas attendre l’information, il faut qu’elle aille à sa recherche.
L’esprit d’initiative de la cour en matière de rapports particuliers et d’audition constituent, selon le professeur D. KHOUDRY, deux moyens qui pourraient combler les insuffisances de la DGC et apporter l’information complète au parlement, car la cour se trouve forcément à travers cette déclaration générale intégrée dans le processus d’élaboration des lois de finances et doit respecter un strict calendrier pour donner à son intervention tout le poids souhaitable. Surtout que la loi fondamentale du Royaume de 2011, comme l’affirme le Dr. BERRAOU (Mohamed)(70) , a instauré une collaboration et une assistance constante et méthodique entre le parlement et la cour des comptes durant toute l’année, à l’instar des meilleures expériences mondiales en la matière, pour donner plus d’efficience au pouvoir financier du parlement. Dans ce sens, il y aurait la possibilité d’organiser des séquences d’audition parlementaires des responsables de la gestion de la chose publique, et pourquoi pas en directe sur la télévision nationale, en la présence des magistrats de la cour des comptes comme observateurs et assistants aux représentants de la nation fournissant les éclaircissements et les consultations nécessaires au travail de la commission parlementaire compétente(71)comme ce fut le cas en Grande Bretagne ou aux Etats Unis d’Amérique(72).
C- LE PARLEMENT ET LES ORGANES DE CONTROLE ADMINISTRATIF :
En matière financière, plus que tout autre domaine, c’est l’organe qui détient l’information qui maîtrise la procédure budgétaire ; c’est pourquoi la compétence en matière d’élaboration du budget a fait l’objet d’une lutte politique acharnée(73).
En Grande Bretagne, c’est en 1713 que le législateur anglais a tenté de répartir les tâches : « la couronne demande de l’argent, les communes l’accordent et les lords donnent leur consentement ».
En France, les régimes révolutionnaires ont réservé aux représentants de la nation, l’essentiel du droit d’initiative budgétaire. Inversement, les régimes autoritaires ont consacré le pouvoir d’initiative exclusivement au gouvernement en matière d’élaboration du budget.
Cependant, l’évolution des institutions mêlée à des contraintes pratiques, justifient le fait que la préparation du budget soit confiée à l’organe qui maîtrise les sources d’information socio-économique, comptable et financière, à savoir, le gouvernement.
Au Maroc, L’information du parlement par les organes administratifs de contrôle (IGF-CED) ne se fait pas de façon directe, mais elle est réalisée à travers le ministre des finances après la centralisation préalable de l’information au sein du ministère des finances, ce qui permet l’information indirecte du parlement.
Cette information est effectuée notamment lors du dépôt du projet de loi de finances, ce qui permet au parlement d’être informé sur la gestion des fonds publics à travers les différents rapports, notes et observations des agents dudit ministère comme le rapport exposant les grandes lignes de l’équilibre financier et les modifications apportées aux recettes et aux dépenses ; il en est de même des documents annexes sur les dépenses du budget général et sur les opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux de trésor(74). Ils lui permettent de synthétiser l’information et d’en extraire un rapport général. En effet, l’information fournie par le gouvernement dans son ensemble et diffusée lors du programme gouvernemental et la déclaration générale de conformité permet au parlement de saisir les lignes directrices de l’action que le gouvernement se propose de mener en matière socio-économique, culturelle, politique étrangère, etc.…
De plus, la déclaration de la politique générale faite par le chef du gouvernement(75) permet d’assouvir la curiosité des parlementaires et d’apaiser la soif des députés en matière d’information puisqu’elle peut entraîner un débat houleux entre les membres du gouvernement et le parlement(76).
Le discours annuel du ministre des finances et du ministre délégué(77) en la matière(78) devant les deux chambres réunies constituent la matière brute sur laquelle s’établira le débat parlementaire. A cet égard, le ministère des finances prend le soin de détailler les données de la conjoncture internationale avant d’analyser les réalisations de l’exercice précédent, les ressources de l’Etat ainsi que les charges.
Le MF informe le parlement sur l’état des balances commerciales et de paiement, sur le degré et le taux d’inflation, le taux de croissance, la situation de la dette extérieure du Maroc, le déficit de la trésorerie, le taux d’escompte et de réescompte de l’institut d’émission, les priorités économiques, les données du système fiscal…etc.
Pour exercer sa fonction de législateur, le Parlement dispose d’une masse d’information abondante, voire surabondante par rapport à sa capacité d’absorption.
Mais, on peut tout autant souligner le manque de lisibilité des informations transmises au Parlement. Il n’existe aucune présentation consolidée des comptes publics, c’est-à-dire des comptes de l’Etat et de ses différents établissements publics et des comptes des collectivités locales. Cette lacune a pour corollaire qu’il est difficile d’avoir une vision consolidée des prélèvements et des engagements de l’Etat. Cependant, même si le MF, informateur central, munit l’institution parlementaire d’une information détaillée et suffisante, le problème majeur réside dans le fait que l’information est souvent techniquement inaccessible au député mal préparé pour assimiler l’information complexe du ministère des finances : c’est ainsi que la formation et l’information se rencontrent(79). Donc, pour revendiquer une information de haute teneur, il faut que le parlement soit apte à pouvoir la déchiffrer : le problème de la compétence émerge encore une fois. Dans ce sens, H.LESGUILLON résume la situation en affirmant que «… les obligations sont respectées, mais souffrent parfois d’une obscurité technique qui compromet l’information parlementaire(80) ».
De tout ce qui a été avancé et afin de permettre une meilleure information des différentes parties de la programmation budgétaire, promouvoir les pratiques de la transparence et de la bonne gouvernance en matière financière, ainsi que donner au principe de reddition des comptes, principe constitutionnel, sa vraie signification. Il est lieu d’établir un bilan et des états financiers à l’instar de toute entreprise en respectant les normes comptables internationales en vigueur, à l’effet d’offrir une information comptable et financière de qualité au Gouvernement, au Parlement, aux organes de contrôle et au citoyen(81).
§3 – Saisonnalité de l’exercice du pouvoir financier du parlement :
Le débat sur le budget tient une terrible place dans la soupe parlementaire et on n’en vient jamais au bout. Que fait la Chambre aujourd’hui ? Elle discute le budget. Que faisait-elle hier? Elle discutait le budget. Que fera-t-elle demain ? Elle discutera le budget. Ce constat, dressé en 1913 par Jean Jaurès(82), n’est plus aujourd’hui d’actualité dans les démocraties. Chaque année, l’institution législative consacre des centaines d’heures au débat budgétaire alors que les autres débats législatifs n’ont nécessité que quelques dizaines d’heures(83). La discussion du PLFA demeure, chaque année, un grand moment de la vie parlementaire. Ce long débat public sur le projet de loi de finances de l’année est précédé et suivi de nombreux travaux au sein des diverses commissions, parmi lesquelles la Commission des finances est censée jouer le premier rôle(84).
La discussion du PLFA traduit « les tensions, les intérêts des classes et couches sociales représentées au parlement, ainsi que la tentation de redéfinir les rapports entre le législatif et l’exécutif, l’équilibre des pouvoirs. La discussion constitue le contrôle de l’activité gouvernementale dans son ensemble »(85). Elle est aussi « un point incontournable de confrontation des différentes tendances politiques, voire idéologiques au sein de l’institution parlementaire où le gouvernement défend sa position(86) ».
Ainsi, l’examen financier du parlement du PLFA connaît deux moments forts. Tout d’abord, les parlementaires se penchent sur la première partie relative aux recettes(A) pour discuter et voter, ensuite, la partie relative aux dépenses (B).
A- LE VOTE DES RECETTES :
Selon l’article 27(87) de la LOF, le projet de LFA est divisé en deux parties(88). La première autorise la perception des ressources publiques et l’émission d’emprunt et comporte les voies et moyens qui assurent l’équilibre financier(89) ; elle comporte également les plafonds des grandes catégories de dépenses et les données générales de l’équilibre financier.
Le débat et la discussion des articles se rapportant aux recettes de l’Etat débouchent sur le vote de celles-ci(90). La procédure du vote est précisée par l’article 75 de la constitution du 1er juillet de 2011 qui stipule que: « Le Parlement vote la loi de finances, déposée par priorité devant la Chambre des Représentants, dans les conditions prévues par une loi organique. Celle-ci détermine la nature des informations, documents et données nécessaires pour enrichir les débats parlementaires sur le projet de loi de finances ».
Ainsi, la loi organique des finances précise, en ce qui concerne les modalités du vote du budget dans ses articles 36-39(91), que la seconde partie de la loi de finances ne peut être mise en discussion devant l’une des deux assemblées avant le vote de la première partie(92). Les dispositions de la loi de finances sont votées article par article(93). Cependant, les évaluations des recettes font l’objet d’un vote d’ensemble conformément à ce qui ressort de l’article 38 de la loi organique n°7/98 qui précise que: « Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget général et les budgets des services de l’État gérés de manière autonome et d’un vote par catégorie pour les comptes spéciaux du trésor ».
La chambre des représentants se prononce dans un délai de 30 jours après le dépôt du projet. Dès le vote du projet ou à l’expiration du délai prévu, le gouvernement saisit l’autre chambre (chambre des conseillers) du texte adopté ou du texte qu’il a initialement présenté, modifié le cas échéant, par les amendements votés par la chambre saisie la première et acceptés par elle. La chambre des conseillers, saisie la deuxième, se prononce dans un délai de 30 jours suivant la saisine.
B- LA DISCUSSION ET LE VOTE DES DÉPENSES :
Après l’adoption de la première partie de la loi de finances, le débat budgétaire est consacré à la discussion de la deuxième partie(94). Les modalités de vote sont fixées par la loi organique relative à la loi de finances dans les articles 39(95) et 40 ainsi que l’article 75(96) de la constitution telle que révisée en 2011.
Les parlementaires votent, d’abord, les budgets de services et ministères que la commission des finances a examiné. Il s’agit des budgets du ministère des finances, du secrétariat d’Etat au plan et au développement régional, du ministère chargé des relations avec le parlement. Mais, le vote des crédits de certains ministères « sensibles »(97) tel que celui de l’administration de la défense nationale intervient sans discussion préalable, souvent par acclamation sinon à l’unanimité, ce qui constitue une limite(98) parmi d’autres, un autre handicap au pouvoir financier du parlement lié à l’autorisation.
En ce qui concerne les dépenses des services de l’Etat gérés de manière autonome (SEGMA), ils font l’objet d’un vote d’ensemble(99). Les dépenses de comptes spéciaux de trésor (CST), quant à eux, sont votées(100) par catégories de comptes spéciaux(101) conformément à ce qui ressort du troisième alinéa de l’article 39 de la loi organique n°7/98 relative aux lois de finances.
Malgré que la discussion du budget ministère par ministère permet aux parlementaires d’intervenir sur tous les aspects de la politique gouvernementale, ce qui constitue une occasion pour les députés d’aborder les thèmes favoris, de reprendre les grandes lignes de programmes de leur parti et à exploiter au maximum le temps imparti pour soulever les critiques et les doléances. La discussion et le vote de la loi de finances initiale au Maroc restent caractérisés par leur portée limitée par la réglementation du temps de la discussion budgétaire. A titre d’exemple, si les heures consacrées à la discussion budgétaire en France représentent une moyenne journalière de plus de quatre heures pendant les 70 jours du débat budgétaire(102), ce pourcentage est à peine supérieur à une heure au Maroc(103). Et si l’on retranchait le retard systématique dans le dépôt du projet de loi de finances qui représentait, selon le Dr. J. CHABIH, une moyenne annuelle supérieure à 26 jours jusqu’aux années 1990, on s’apercevait que le temps consacré à l’examen du projet du budget ne dépasse pas 45 minutes durant la période de discussion.
En plus de la contrainte du temps s’ajoute la procédure du vote bloqué qui permet au gouvernement de soumettre tout le texte à un seul vote dans son ensemble. Une procédure prévue par la constitution marocaine de 2011 dans son article 103(104). Le but étant d’éviter un vote article par article de la loi de finances, d’abréger la discussion et d’éluder les amendements d’origine parlementaire. Il s’apparente à une petite question de confiance. Sans oublier la règle du douzième provisoire(105) qui permet au gouvernement d’ouvrir par décret les crédits nécessaires au fonctionnement des services publics en attendant le vote du budget annuel conformément à ce qui ressort de l’article 75 de la fondamentale marocaine de 2011 qui stipule dans son quatrième alinéa que «Si, à la fin de l’année budgétaire, la loi de finances n’est pas votée ou n’est pas promulguée en raison de sa soumission à la Cour Constitutionnelle en application de l’article 132 de la présente Constitution, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l’exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation ». Cependant, qu’il soit du vote des recettes ou des dépenses, le vote du budget constitue un moment fort du contrôle du budget comme le remarque Marc LOZE en écrivant : « le vote du budget est l’une des formes les plus anciennes du contrôle de l’activité de l’exécutif(106) ».
Il en résulte que cet examen financier du parlement traduit d’une façon ou d’une autre la saisonnalité du pouvoir financier du parlement car au lieu de s’étendre sur tout le processus budgétaire, le contrôle parlementaire ne connaît une certaine animation, un certain intérêt et un certain contrepoids face au pouvoir exécutif qu’au moment de la présentation du projet de loi de finances annuelle. Tout en sachant que les deux autres moments qui doivent constituer une opportunité de l’exercice dudit pouvoir, à savoir, l’adoption de la loi de finances rectificative(107) qui intervient en cours d’année pour modifier les dispositions de la loi de finances de l’année(108) et dont l’objet est souvent dicté par les nécessités ou le changement de la conjoncture économique, ainsi que la loi de règlement qui est en quelque sorte le document budgétaire qui fait le bilan de l’action gouvernementale en ce qui est de l’exécution de la loi de finances, et qui intervient pour constater les réalisations et les défaillances par rapport au budget initial, ne suscitent pas le même intérêt que la loi de finances annuelle.
De surcroît, en plus de son caractère saisonnier, l’examen financier du parlement montre que ladite institution ne dispose d’aucune vision globale et stratégique des finances publiques. Les débats en séance publique s’intéressent très peu aux perspectives macro-économiques de l’économie nationale. Pourtant, de telles discussions seraient nécessaires pour cerner les enjeux des finances publiques. En plus, les informations transmises à la représentation nationale restent enfermées dans un cadre strictement annuel ; il n’existe aucune projection pluriannuelle sur l’évolution de la fiscalité, des grandes catégories de dépenses ou des fonctions collectives majeures.
L’exercice par le Parlement de son pouvoir financier saisonnier fait apparaître plusieurs types de dysfonctionnements : une attention trop exclusive portée au domaine fiscal, un examen des dépenses dépourvu d’intérêt réel, une logique tacite en faveur de l’augmentation de la dépense publique, une absence de suivi de l’exécution du budget.
Le Parlement est théoriquement en mesure de contrôler la dépense publique mais ses prérogatives en la matière sont peu utilisées. La classe politique marocaine n’a pas réussi à trouver jusqu’ici un juste équilibre entre les exigences raisonnables de la discipline majoritaire et la nécessité impérieuse pour le parlement de remplir son rôle d’assurer les pouvoirs de contrôle qui lui sont reconnus et de les assumer d’ailleurs dans l’intérêt même du gouvernement et de la nation.
C’est pour cette raison qu’il faut instituer dans la future « constitution financière », en cours de réforme, un dialogue permanent avec le Parlement sur les questions budgétaires en lui fournissant toutes les informations et données nécessaires pour lui permettre de jouer pleinement son rôle. Ainsi, il ne s’agira plus d’un rendez-vous annuel de plusieurs rendez-vous au sein de la législature et au sein de l’année budgétaire pour avoir un échange d’informations et d’arguments autour des questions budgétaires. Ceci renforcera le gouvernement dans ses choix budgétaires et de politiques publiques parce que si le parlement est mieux informé et qu’il y a des discussions et des argumentations sur les choix budgétaires, cela renforcera également le travail du gouvernement.
30 ZEMRANI (Bensalah Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.95.
31 Cf. HAOUARI (Sanae), « le pouvoir financier du parlement au Maroc/cas des bureaux d’analyse du budget à la lumière des expériences étrangères », mémoire de DESA, sous l’encadrement de HRAKAT (Mohamed), FSJES rabat- Soussi, année universitaire, 2009-2010, pp.32-24.
32 SBIHI (Mohamed), « Précis de gestion budgétaire », imprimerie RABAT NET MAROC, Rabat, 2007, p.79.
33 Ces principes sont : le principe d’annualité, qui détermine une période de 12 mois pendant laquelle va s’exercer le budget voté quelque peu avant le début de l’année budgétaire; puis le principe d’universalité consistant en la représentation de l’intégralité des recettes ainsi que des dépenses dans le document budgétaire. Vient aussi le principe de spécialité qui consiste à détailler une autorisation de façon que chaque crédit est une destination figurant en loi de finances et approuvé en tant que telle par la représentation nationale. Il y a aussi le principe d’unité qui oblige à ce que l’ensemble des ressources et des charges soit présenté dans un document unique dans un but de simplification du contrôle et de l’information. Ensuite, le principe d’équilibre qui est sans doute primordial en ce temps de disette d’argent public puisqu’il impose, en théorie, une égalité strict entre le montant des charges et celui des recettes.
34 DEVAUX (Eric), « finances publiques », Ed. Bréal, Paris, 2002, p.120.
35 ELARAFI (Hassane), « gestion des finances de l’Etat : budget, comptabilité, trésor », REJJES, Rabat, 2006,
p. 218.
36 Ibid.
37 CAMBY (Jean-Pierre), « la réforme du budget de l’Etat… », L.G.D.J, Paris, 2002, p.208..
38 AGUENIOU (Salah), «Peut-on reprocher au gouvernement Benkirane une prévision floue du taux de croissance ? », la vie éco, 17-04-2012.
39 Cf. JAULIN (C.), « les limites des prévisions budgétaires », thèse de doctorat, paris, 1999p. 396-374, in ELARAFI (H.), op.cit, p. 226.
40 Ibid.
41 Article 77 de la constitution marocaine de 2011.
42 Cf. ZEMRANI (BENSALAH Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.106 et s.
43 Il s’agit de l’article 51 de la constitution de 1996 et non pas celle de 2011, pour cette dernière c’est l’article 77.
44 Ibid. p. 107.
45 Il s’agit de l’article 34 de la constitution française du 4 octobre 1958.
46 Cf. ZEMRANI (Bensalah Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.108.
47 La dernière loi de finances rectificative au Maroc date des années 1990 du siècle passé.
48 CAMBY (Jean-Pierre), « la réforme du budget de l’Etat. La loi organique relative aux lois de finances »,
op.cit, p.205.
49 Il s’agit de l’article 34 de la constitution française.
50 Cf. CAMBY (Jean-Pierre), « la réforme du budget de l’Etat… », op.cit, p. 205.
51 La première décision répondait à l’argument tiré des calendrier des recettes attendues d’opérations de privatisation en jugeant que la sincérité des chiffres évaluatifs n’est pas méconnues.
52 Cette décision admet que l’opération de rachat par l’Etat de la dette contractée par l’ACOSS auprès de la caisse de dépôt ne porte pas atteinte au principe de la sincérité budgétaire.
53 Ibid. p. 206.
54 Ledit article stipule que : « les lois de finances présentent da façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».
55 CAMBY (Jean-Pierre), « la réforme du budget de l’Etat… », op.cit, p.207.
56 CAMBY (Jean-Pierre), « la réforme du budget de l’Etat… », op.cit, p.208.
57 Ibid. p.206.
58 A ce titre le conseil constitutionnel français dans la décision n° 96-395 du 300-12-1997 a pour la première fois admis que l’irrégularité portant sur les fonds de concours représentaient « une atteinte à la sincérité de la loi de finances » sans pour autant annuler la loi votée, tout en exigeant du gouvernement de rectifier cette irrégularité.
59 Une constitutionnalisation assurée par l’article 75 de la constitution de 2011 qui stipule que : «Les dépenses d’investissement nécessaires à la réalisation des plans de développement stratégiques ou des programmes pluriannuels, ne sont votées qu’une seule fois, lors de l’approbation de ces derniers par le Parlement et sont reconduites automatiquement pendant leur durée ».
60 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, Ed. EDIPRIM, Casablanca, 1992, p.165.
61 KHOUDRY (Driss), « Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc », op.cit, p.178.
62 Ibid. p. 180.
63 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p. 181.
65 Voir infra, chapitre II de la partie deuxième de ce travail.
66 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p. 166.
67 Ibid. p. 167.
68 HARAKAT(M.) « réflexion sur l’adaptation et l’application des contrôles de la cour des comptes au Maroc», Thèse de doctorat, faculté de droit, Casablanca, 1987, p.255.
69 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p.169.
72 Infra, deuxième partie.
73 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p. 173.
74 Dans ce sens, l’article 33 de la loi organique n°7/98 dans son deuxième alinéa dispose que: « Il est accompagné (le projet de loi de finances) d’un rapport exposant les grandes lignes de l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d’avenir ainsi que les modifications apportées en ce qui concerne les recettes et les dépenses. Les documents concernant les dépenses du budget général, les opérations des comptes spéciaux du trésor, les services de l’Etat gérés de manière autonome et les établissements publics sont annexés audit rapport ».
75 Dans ce sens, le deuxième alinéa de l’article 100 de la constitution marocaine de 2011 stipule que : «Les réponses aux questions de politique générale sont données par le Chef du Gouvernement. Une séance par mois est réservée à ces questions et les réponses y afférentes sont présentées devant la Chambre concernée dans les trente jours suivant la date de leur transmission au Chef du Gouvernement ».
76 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p. 174.
77 Le ministre des finances au Maroc pour la neuvième législature est BARAKA Nizar et le ministre délégué chargé du budget est EL AZAMI EL IDRISSI Driss.
78 C’est un discours présenté par le ministre des finances chaque année devant les deux chambres du parlement à l’occasion de la soumission du projet de loi de finances de l’année pour l’examen et le vote des parlementaires, comme ce fut le cas le 24 octobre 2012, à l’occasion de la présentation de la loi de
finances pour l’année budgétaire 2013.
79 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat …”, op.cit, p. 175.
80 DELVOLVE (P.) et LESGUILLON (H.), « Le contrôle parlementaire sur la politique … », édition PUF, Paris, 964, p.200.
81 BENSOUDA (Nouredine) : « Donner une âme à la technique budgétaire », MarocHebdo, 24-09-2010.
82 Jean Jaurès est un homme politique français, né à Castres (Tarn) le 3 septembre 1859 et mort assassiné Paris le 31 juillet 1914 par Raoul Villain. Orateur et parlementaire socialiste, il s’est notamment illustré ar son pacifisme et son opposition au déclenchement de la Première Guerre mondiale.
83 A titre d’exemple les débats sur la loi de règlement ou les loi de finances rectificatives qui sont une pratique à laquelle le gouvernement n’a pas eu recours depuis les années quatre-vingt-dix.
84 JAIDI (Larabi), « Le Parlement a-t-il un pouvoir budgétaire ?», 2005-11-04, www.lavieeco.com.
85 FIKRI (A.), “le parlement marocain et les finances de l’Etat», ED-Afrique-orient, Casablanca, 1988, p.27.
86 BENABDALLAH (Mohamed Amine), « l’institution parlementaire : autonomie ou subordination », REMALD n° 32, mai- juin, 2000, p.24.
87 Ledit article dispose que : « La loi de finances comprend deux parties.
La première partie arrête les données générales de l’équilibre financier et comporte :
– l’autorisation de perception des recettes publiques et d’émission des emprunts ;
– les dispositions relatives aux ressources publiques que la loi de finances peut créer, modifier ou supprimer ;
– les dispositions relatives aux charges de l’Etat et aux comptes spéciaux du Trésor ainsi qu’au contrôle de l’emploi des fonds publics ;
– l’évaluation globale des recettes du budget général, des budgets des services de l’État gérés de manière autonome et des catégories des comptes spéciaux du trésor ;
– les plafonds des charges du budget général, par titre, de l’ensemble des budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome groupées par dépenses d’exploitation et dépenses d’investissement et des comptes spéciaux du Trésor, par catégorie.
La deuxième partie arrête :
– par chapitre, les dépenses du budget général ;
– par service, les dépenses des budgets des services de l’État gérés de manière autonome ;
– et par compte, les dépenses des comptes spéciaux du Trésor ».
88 CAMBY (Jean-Pierre), « la réforme du budget de l’Etat. La loi organique relative aux lois de finances », op.cit, p. 213 et s.
89 Cf. ELARAFAI (Hassane), « Gestion des finances de l’Etat… », op.cit, pp.647-648.
90 ZEMRANI (B. A), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.99.
91 L’article 36 de la loi organique de finances 7/98 précise que : « la seconde partie du projet de loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion devant l’une des deux chambres du parlement avant le vote de la première partie ».
– Dans le même sillage, l’article 42 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, en France, stipule que : «La seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie ».
92 CHABIH (Jilali), « les finances de l’Etat au Maroc », L’Harmattan, Paris, 2007, p.248.
93 L’article 37 de la loi organique des finances dispose que : « les dispositions de la loi de finances sont votés article par article ».
94 La deuxième partie retrace, par chapitre, les dépenses du budget général et autorise les opérations du budget annexes et compte spéciaux de trésor.
95 Le 1er alinéa dudit article dispose que : « Les dépenses du budget général font l’objet d’un vote par titre et à l’intérieur d’un même titre par chapitre ».
96 Ledit article stipule dans son 1er alinéa que : « Le Parlement vote la loi de finances, déposée par priorité devant la Chambre des Représentants, dans les conditions prévues par une loi organique. Celle-ci détermine la nature des informations, documents et données nécessaires pour enrichir les débats parlementaires sur le projet de loi de finances ».
97 FIKRI (A), « le parlement marocain et les finances de … », op.cit, pp.30-31.
98 Infra, deuxième partie, chapitre premier.
99 Dans ce sens le deuxième alinéa de l’article 39 de la loi organique de 1998 relative à la loi de finances dispose que : « Les dépenses des budgets des services de l’État gérés de manière autonome font l’objet d’un vote d’ensemble par département ministériel ou institution auxquels ils sont rattachés (Dahir n° 1-00-195 du 19/04/00) ».
100 S’agissant des modalités de vote, il a lieu à main levée, avec un appareil électronique désigné à cet effet et il est public.
101 KHOUDRY (Driss), “Le contrôle des finances de l’Etat au Maroc”, op.cit, p.73.
102 MARTINEZ (J.C.), DI MALTA (P.), « droit budgétaire », Ed. Littec, Paris, 1999, p.247 et s.
103 CHABIH (Jilali), « les finances de l’Etat au Maroc », op.cit, p.429.
104 Ledit article stipule que : « Le Chef du Gouvernement peut engager la responsabilité du gouvernement devant la Chambre des Représentants, sur une déclaration de politique générale ou sur le vote d’un texte ».
105 SBIHI (Mohamed), « Précis de gestion budgétaire », op.cit, p.37.
106 LOZE (Marc), « les finances de l’Etat », Ed. La porte, Rabat, 1971, p.178.
107 Ce qui caractérise la discussion de ces lois c’est son caractère accéléré, voire simplifié car les parlementaires ne peuvent rejeter la ratification des crédits déjà consommés. Les lois rectificatives mettent, en fait, les parlementaires devant le fait accompli. Les députés souvent chargés de travail par l’examen d’autres textes n’ont ni le temps, ni la disponibilité d’examiner un texte au demeurant truffé de détails technique, c’est pour cela qu’il faut aborder au cours de la réforme de la LOF les conditions qui peuvent déclencher une loi de finance rectificative.
108 L’article 4 de la loi organique des finances.