Lorsque toutes les conditions sont établies et afin que l’indemnisation des victimes puisse avoir lieu, encore faut il que les pouvoirs publics acceptent de prendre un arrêté ministériel reconnaissant l’état de catastrophe naturelle. Cette déclaration est en effet la clef de voûte de la mise en oeuvre de la garantie.
§1 : La déclaration d’état de catastrophe naturelle
A) La compétence exclusive de l’autorité administrative
Afin que la garantie des catastrophes naturelles puisse être mise en oeuvre, il est impératif que les pouvoirs publics prennent un arrêté interministériel déclarant l’état de catastrophe naturelle. Cette condition est précisée à l’alinéa 4 de l’article L125-1, qui dispose que : « l’’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s’est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultants de celle-ci (et) couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l’Etat dans le département, assortie d’une motivation. L’arrêté doit être publié au Journal Officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l’Etat dans le département est supérieure à deux mois, l’arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile ».
Ces dispositions ont été précisées par les articles 11 et 12 de la loi du 13 Août 2004(28). En effet, il appartient aux maires des communes touchées par l’évènement naturel de formuler la demande initiale. Cette dernière est ensuite transmise au préfet, lequel constitue un dossier. Le dossier est ensuite examiné par une commission interministérielle qui émet un avis. Si l’avis est positif, la décision interministérielle est ensuite notifiée à chaque commune par le représentant de l’Etat dans le département. L’arrêté déclarant l’état de catastrophe naturelle doit ensuite être publié au Journal Officiel dans un délai de 3 mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture(29) (cf. ANNEXE 2).
L’arrêté énumère le ou les évènements générateurs des dommages, puis les dates et les lieux dans lesquels ils sont survenus. Un document annexé à l’arrêté contient la liste des départements touchés, avec pour chacun la précision de l’évènement catastrophique, sa date et son lieu de survenance. Chaque arrêté concerne donc souvent un nombre important d’évènements divers et de communes diverses.
Il a été rappelé dans la décision du Conseil d’Etat « Ville d’Agen » (voir infra), que « la fonction de la commission se limite à éclairer par des avis les ministres compétents sur les conditions dans lesquelles peut être constaté, au cas par cas, l’état de catastrophe naturelle ».
B) Les recours contre les décisions des commissions interministérielles
La nécessité d’obtenir un arrêté interministériel déclarant l’état de catastrophe naturelle a donné lieu à de nombreuses réflexions. Une proposition de loi a d’ailleurs été déposée en 2005 devant le Sénat(30), visant à substituer au principe actuel d’un arrêté interministériel, un arrêté du seul ministre chargé de la sécurité civile(31).
Puisque l’arrêté interministériel a un caractère règlementaire, le Conseil d’Etat est compétent en cas de recours, et ce en premier et dernier ressort. Ce principe a été rappelé dans un arrêt de 1990 qui a énoncé qu’il : « appartient seulement à l’autorité administrative de rechercher si un agent naturel a revêtu une intensité anormale engendrant un état de catastrophe naturelle : c’est ensuite aux organismes d’assurances de déterminer sous le contrôle des juridictions compétentes si dans le cadre de cet état de catastrophe naturelle, certains de leurs assurés réclament à bon droit de bénéficier de cette loi »(32).
Les recours contre les décisions administratives peuvent prendre plusieurs formes : le recours gracieux est toujours une possibilité mais il existe surtout le recours pour excès de pouvoir ainsi que le recours de pleine juridiction. En effet, l’arrêté interministériel peut être déféré au juge de l’excès de pouvoir par un assureur qui contesterait l’état de catastrophe naturelle. De même, l’assuré peut également saisir la juridiction administrative contre le refus explicite ou implicite des ministres compétents de reconnaître l’état de catastrophe naturelle. Le recours de pleine juridiction quant à lui, concerne les cas dans lesquels le refus de constater l’état de catastrophe naturelle est jugé illégal. La responsabilité de la puissance publique sera alors engagée sur le fondement de la faute de service(33).
Bon nombre d’auteurs relèvent que la décision de déclaration d’état de catastrophe naturelle a souvent un caractère politique(34). Par exemple lors des tempêtes du 26, 27 et 28 Décembre de l’hiver 1999, un arrêté interministériel était publié au Journal Officiel dès le 29 Décembre. Cette décision déclarait alors 69 départements français en état de catastrophe naturelle alors que normalement, le régime d’indemnisation de ces évènements ne s’applique nullement aux effets du vent(35).
§2 : L’indemnisation
L’indemnisation des catastrophes naturelles s’effectue sur la base des conditions du contrat socle et sous réserve des dispositions spécifiques à la franchise. L’article L125-2 alinéa 2 du Code des assurances dispose en effet que : « la garantie ainsi instituée ne peut excepter aucun des biens mentionnés au contrat ni opérer d’autres abattements que ceux qui seront fixés dans les clauses types prévues à l’article L125-3 ».
Lorsque toutes les conditions nécessaires sont remplies, l’article L125-2 alinéa 4 règlemente le processus d’indemnisation et les délais : « Les indemnisations résultant de la garantie doivent être attribuées aux assurés dans un délai de 3 mois à compter de la date de remise de l’état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies, sans préjudice de dispositions contractuelles plus favorables, ou de la date de publication, lorsque celle-ci est postérieure, de la décision administrative constatant l’état de catastrophe naturelle. Les indemnisations résultant de cette garantie ne peuvent faire l’objet d’aucune franchise non prévue explicitement par le contrat d’assurance. Les franchises éventuelles doivent également être mentionnées dans chaque document fourni par l’assureur en décrivant les conditions d’indemnisation. Ces conditions doivent être rappelées chaque année à l’assuré ».
A noter que compte tenu des courts délais d’indemnisation, le CPABR(36) a pris l’initiative de désigner dans chaque département un coordinateur chargé de superviser le règlement des sinistres. Ce coordinateur a alors deux attributions : il intervient en tant que représentant du CPABR, vérifie que les experts suivent et appliquent les recommandations de l’organisme, et informent les personnes concernées de leurs droits.
28 Loi n° 2004-811 du 13 Août 2004, JO 17 Août 2004.
29 CRESCENZO-D’AURIAC M-B. « Le régime des catastrophes naturelles (loi du 13 Juillet 1982) à l’épreuve du temps », RGAT 1988, p 445.
30 Proposition n° 302 du 15 Avril 2005.
31 MATTIAS G. « Quels sont les ministres compétents pour reconnaître l’état de catastrophe naturelle ? », AJDA 25 Août 2003, p 1449.
32 CE 12 Décembre 1990, n° 74 114, RGAT 1991, p 422 note VINCENT.
33 CE 10 Février 1991, n°91 418, AJDA 1993, p 580. L’illégalité de ce refus était constitutive d’une faute dont la réparation incombait à l’Etat, dès lors que le préjudice subit était en relation directe et certaine avec la faute commise par l’Etat.
34 STEINLE-FEUERBACH M-F. « Indemnisation des catastrophes naturelles : une proposition de loi pour plus de transparence », JAC n° 54.
35 Voir arrêté n° 302 du 30 Décembre 1999, JO p 19784.
36 Commission Plénière des Assurances de Biens et de Responsabilité (anciennement connu sous le nom de APSAD : Assemblée Plénière des Sociétés d’Assurance Dommages)
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