L’activité économique, et plus particulièrement industrielle augmente les risques de nature sur l’environnement en cas d’accidents. La responsabilité civile et pénale de l’industriel mis en cause doit être reconnue au terme d’une action judiciaire dont la durée peut être vécue de manière insoutenable pour les victimes, avec la crainte de ne pas se voir indemnisés in fine, en fonction de la décision de justice. En France, le Législateur est intervenu en 2003 afin d’accélérer le processus d’indemnisation des victimes de la survenance d’un risque technologique majeur en créant un dispositif calqué sur celui du dispositif des catastrophes naturelles (A) mais induit des divergences notoires en raison de l’existence d’un recours subrogatoire et d’autres aménagements notamment issus du droit de l’environnement (B)
A- Présentation du régime spécial d’indemnisation des catastrophes technologiques
Avec l’accroissement et la diversité des activités économiques, de nouveaux risques apparaissent concomitamment avec les risques technologiques et écologiques. Les risk-managers ne sont pas forcément en capacité d’élaborer des plans de prévention et de rétention, voire une modélisation et des montages propres à ces risques. L’assurance doit jouer son rôle subsidiaire par rapport à la solidarité nationale. En l’occurrence, ces nouveaux risques ne sont pas toujours quantifiables, ce qui par effet mathématique diminue l’appétence des assureurs pour les garantir. Le Législateur intervient afin de préserver le Bien Commun et requérir une garantie a minima, il peut conférer à l’assurance un statut hégémonique dans le domaine de la gestion de crise liée à la survenance d’une catastrophe aux incidences nationales.
Le 21 Septembre 2001, une explosion s’est produite au sein de l’usine AZF située au sein de l’agglomération toulousaine. Elle a provoqué un bilan lourd et alors inédit en France :le décès de 31 personnes, plus de 2 500 blessés, plus de 10 milliards de francs- soit environ 1,5 milliards d’euros de dégâts, 34 500 foyers et 3 500 entreprises sinistrés(176). Le Tribunal correctionnel de Toulouse a rendu un jugement, le 19 novembre 2009, aux termes duquel il favorisait la relaxe générale à l’encontre de tous les prévenus. Le Parquet a interjeté appel, jugé le 24 septembre 2012 devant la Cour d’appel de Toulouse qui condamne la société Grand Paroisse et son directeur Serge Bichelin pour homicide involontaire, et se pourvoient en cassation. Total(177) et son ex-PDG, pour leur part, sont relaxés. La loi n°2003-699 en date du 30 juillet 2003 dite communément « Loi Bachelot » a été l’enseignement le plus remarquable de cette catastrophe humaine, urbaine et économique. Elle instaure l’article L.128-1 du code des assurances qui prévoit un dispositif d’indemnisation « en cas de survenance d’un accident dans une installation relevant du titre Ier du livre V du code de l’environnement et endommageant un grand nombre de biens immobiliers, l’état de catastrophe technologique est constaté par une décision de l’autorité administrative qui précise les zones et la période de survenance des dommages ».
Il s’agit d’une duplication du régime des CatNat, consacré au domaine des risques technologiques majeurs.
Le même schéma est reproduit : un fait générateur catastrophique devant entrer dans le champ d’application de la loi, dont le fondement s’articule autour d’une extension de garantie d’un contrat socle d’assurance de choses, seul les biens assurés sont indemnisables par l’assureur selon un fonctionnement dérogatoire du droit commun des assurances et déclenché par la prise d’un acte administratif de reconnaissance de l’état de catastrophe technologiques, le financement de cette indemnisation émane de l’application d’une surtaxe sur la prime payée du contrat-socle. Le dispositif s’accompagne de plans de prévention dédiés aux risques technologiques. L’esprit de Loi est de permettre une indemnisation rapide des victimes de préjudices matériels causés par la catastrophe et vise à une meilleure célérité d’une reprise économique postérieure à la survenance d’un accident de cette nature. L’objectif principal est d’épargner aux victimes les risques de lenteurs judiciaires et de procédures mais également d’éviter qu’elles supportent les conséquences de la réparation de leur dommages matériels du fait d’un éventuel risque d’insolvabilité du responsable, quand il est identifiable. L’article L.128-1 du code des assurances énonce deux conditions cumulatives à l’application de la garantie de l’assurance des risques de catastrophes technologiques. Le fait générateur est un accident qui survient dans une installation relevant de la du titre 1er du Livre V du code de l’environnement. Il s’agit des dispositions instaurant les installations classées pour la protection de l’environnement soumises à déclaration ou à autorisation(178). Cette garantie est au carrefour du droit de l’environnement et des assurances. Ce qui a une importance magistrale quant à son évolution législative qui sera évoquée en deuxième partie(179).
De plus, autre condition, l’accident doit endommager « un grand nombre de biens immobiliers ». L’article R.-128-1180 du code des assurances précise que l’accident doit avoir rendu « inhabitables plus de cinq cents logements ». On constate une dichotomie entre la Loi qui évoque des « biens immobiliers » et le décret qui mentionne des « logements », les biens immobiliers à usage professionnel ne sont donc pas déterminants quant au caractère catastrophique d’un accident survenant dans une installation classée.
Il est important de souligner que le Législateur a employé la notion « dans » et non « par », l’accident n’est pas forcément causé par cette dernière. Ce qui témoigne d’une volonté de délier la catastrophe et l’indemnisation des préjudices, d’une notion de responsabilité. Ce point était fondamental quant à la catastrophe d’AZF, dont la loi est l’un des enseignements, les déterminations de responsabilités ne sont intervenues qu’à l’issu du procès dont le verdict a été rendu le 24 septembre 2012(181)
Si la loi prévoit dès son origine l’extension aux accidents liés au transport de matières dangereuses ou causés par des installations souterraines détaillées à l’article L.211-2 du code minier, elle fait sortir du champ d’application les accidents nucléaires qui sont régis par la Convention de Paris du 29 juillet 1960(182), qui encadre au niveau international la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire.
La notion de catastrophe technologique est constatée et entériné par l’autorité administrative compétente(183) qui va déclarer « la reconnaissance de l’état de catastrophe technologique » à la lumière de l’application des critères cumulatifs évoqués. Cet acte administratif précise la zone géographique touchée et la période de survenance de l’événement et de ses conséquences dommageables. Il peut, tel que l’acte de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, être contesté par un administré par le biais d’un recours en excès de pouvoir. L’état de catastrophe technologique doit être constaté dans un délai maximal de quinze jours. Il est le déclencheur du processus d’indemnisation des victimes par les assureurs.
L’indemnisation est soumise à l’application de l’article L.128-2 du code des assurances qui définit le fonctionnement du régime mais également la limite de la couverture des dommages. A l’image du régime des CatNat, l’assurance des risques de catastrophes technologique est une extension obligatoire à un contrat-socle, dont la souscription n’est, elle, pas obligatoire.
La nature et l’objet des contrats-socles concernés sont dénommés à l’article L.128-2 du code des assurances, ce sont des « contrats d’assurance souscrits par toute personne physique en dehors de son activité professionnelle et garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens à usage d’habitation ou placés dans des locaux à usage d’habitation situé en France ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur ». Les similitudes avec le régime des CatNat s’arrêtent ici, car le Législateur mentionne que la garantie est également ouverte aux « contrats souscrits par ou pour le compte des syndicats de copropriété » garantissant les dommages aux parties communes et ceux souscrits par les organismes spécifiques aux habitations à loyers modérés et dont ils sont propriétaires.(184) Les contrats garantissant les biens n’étant pas usage d’habitation n’ouvrent pas droit à la garantie, tout comme ceux qui ne sont pas placés dans des locaux à usage d’habitation, et les contrats dont l’objet porte sur la responsabilité civile. La Loi précise la territorialité, les biens éligibles au régime et couverts par les contrats-socles définis doivent être situés en France.
L’article L.128-2 du code des assurances est une disposition impérative qui limite l’ouverture du droit à la garantie aux seules « personnes physiques », souscriptrices des contrats précités, « en dehors de son activité professionnelle ». L’assuré est une notion clairement limitée, les contrats qu’il pourrait souscrire en vertu d’un usage professionnel sont également exclus. Ce qui laisse planer un voile d’incertitude entourant les contrats d’assurance souscrits pour un usage mixte, tel que pour les professions libérales exerçant et résidant dans un même bien immobilier. De même, l’article R.128-3 du code des assurances précise que les biens à usage professionnels placés dans des locaux à usage d’habitation sont exclus, alors que l’article L.128-2 du même code n’opérait nullement de distinction. Les dommages corporels sont strictement exclus et les victimes sont soumises à l’application du droit commun et ne disposent d’aucun aménagement, à l’instar du régime des CatNat, seul le régime d’indemnisation des risques d’attentats du 9 septembre 1986 prévoit un volet idoine à la réparation des préjudices corporels. Les personnes morales sont tacitement exclues de la garantie, à la différence du régime des CatNat. Elles sont donc destinées à souscrire une garantie complémentaire ou bien à supporter seules le coût de la réparation de leur préjudice, dans l’attente éventuelle d’un recours à l’encontre du responsable, s’il est identifiable. L’article L.128-2 du code indique que la « garantie couvre la réparation intégrale des dommages, dans la limite, pour les biens mobiliers des valeurs déclarées ou capitaux assurés au contrat.»
La réparation est intégrale pour les dommages de nature immobilière. L’indemnisation due au propriétaire du bien est totale, elle ne subit ni plafond ni franchise. Si la réparation est impossible, l’indemnité proposée doit intégrer le prix d’achat d’un bien immobilier équivalent situé dans un secteur identique, si ce n’est comparable. L’indemnisation inclut le remboursement total des frais de démolition, de déblais, de pompage, de désinfection, de décontamination et de nettoyage rendus nécessaires à l’habitabilité du logement, ainsi que les frais d’honoraires d’architecte et la cotisation d’assurance dommages ouvrage en cas de reconstruction. En revanche, indemnisation due par l’assureur n’est pas exorbitante de droit commun pour les biens mobiliers : elle se fait dans le respect de la déclaration des risques par l’assuré(185) et de l’engagement de faire stricto sensu par l’assureur, ce point est d’ailleurs détaillé par l’article R.128-2 du même code. Le régime prévoit une substitution du fonds de garantie si les victimes ne sont pas souscriptrices de contrats-socle multirisques. Le cadre législatif ouvre un droit a à indemnisation strictement limité aux dommages causés à l’habitation principale et cela est conditionné à un plafond d’intervention d’un montant maximal de 100 000€.(186) La substitution à défaut du fonds de garantie est une disposition originale du régime.
Le délai d’indemnisation se veut rapide, aussi la loi mentionne que sauf clauses contractuelles plus favorables au sein des polices d’assurance, l’assureur dispose d’un délai maximal de trois mois afin les indemnités dues au titre de la garantie obligatoire. Le délai court à partir de la date de remise de l’état estimatif des biens endommagés et des pertes subies ou de la date de publication de l’état de catastrophe technologique quand cette dernière est postérieure. L’établissement du descriptif des dommages subis est obligatoire et doit être effectué en collaboration entre l’assureur(187) et la victime entrant dans le champ de la garantie. Ce document est capital car il introduit un système de double présomption : la victime est présumée avoir subi les dommages mentionnés dans le descriptif. Ce point acte du lien de causalité entre les dommages et la catastrophe technologique. De plus, il est présumé que les indemnités versées aux victimes couvrent l’intégralité des préjudices subis. Cette double présomption est valable, même si aucune expertise n’est demandée, ce qui a pour vocation de simplifier l’indemnisation. La voie de l’expertise est précisée et encadrée, elle est soumise à un plafond selon le type de biens impactés. En fonction de l’état descriptif des dommages et de leur estimation, si l’indemnité est inférieure à 325€ pour les véhicules terrestres à moteur et à 2 000€ pour tous les autres biens, alors l’expertise n’est pas nécessaire et le principe de double présomption va pouvoir s’appliquer188. Par contre, si l’indemnité se situe entre 325 et 6 500€ pour les véhicules terrestres à moteur et entre 2 000 et 10 000€ pour tous les autres biens, une expertise sera diligentée dans les conditions habituelles. Ce système de double présomption confère un statut d’inopposabilité aux tiers du rapport d’expertise ou à l’état descriptif. En effet des tiers peuvent être intéressés voir tenus par l’état de descriptif ou du rapport d’expertise du fait de l’existence légale d’un recours subrogatoire.
Autrement dit, les catastrophes naturelles et technologiques sont véritablement similaires. Toutefois, un point central le fait diverger le système : l’existence d’un recours en responsabilité exercé. Il convient de se focaliser également sur les autres écueils constatés.
B- Les spécificités du régime : subrogation et dérogations à la garantie obligatoire
Les victimes de dégâts causés par une catastrophe technologique pourraient en principe introduire des recours en responsabilité de droit commun devant les juridictions compétentes :
– au titre de la responsabilité de droit commun (article 1382 du Code civil), ce qui présuppose la réunion de trois éléments majeurs, à savoir l’existence d’un fait dommageable imputable à une personne morale ou physique, un préjudice subi quel qu’il soit, et un lien de causalité ;
– sur le fondement des troubles du voisinage. Il s’agit d’une présomption de responsabilité forte et sans faute puisque le respect de l’autorisation ICPE n’est pas exonératoire. Cependant, la victime ne peut demander réparation de son préjudice si elle s’est établie postérieurement à la source de pollution.
Notons que le recours de droit commun est une procédure chronophage à l’échelle de temps des victimes. Il est de plus soumis aux cas d’exonération habituels, soit le fait d’un tiers, de la victime ou la force majeure. Le risque d’insolvabilité est aussi possible et peut de facto être très délicat à supporter pour les victimes. D’où l’intérêt d’un régime d’assurances.
Il est donc prévu pour un régime de l’assurance obligatoire des risques technologiques, qui va plus loin que le régime de l’assurance obligatoire des catastrophes naturelles implique.
D’abord parce que c’est un régime à double détente. En effet, l’assureur ou le fonds de garantie des assurances obligatoires indemnisent dans un premier temps en vertu des fondements et modalités précitées, puis, dans un second temps, un recours en responsabilité est effectué à l’encontre du ou des tiers, détenteur d’une ICPE.
Ce régime est d’autant plus efficace qu’il s’agit en réalité d’accélérer l’indemnisation par l’assureur, mais non de faire supporter les coûts générés par la catastrophe technologique par les assureurs. Par ailleurs, c’est à l’assureur (ou au fonds de garantie) et non à la victime d’introduire un recours en responsabilité. Donc, l’indemnisation est collective et maîtrisée sans que chaque victime ait à faire les démarches individuellement. Toutefois, l’obligation d’assurance trouve une limite : les assureurs ne sont pas tenus d’indemniser les dommages survenus à des biens se situant dans des zones délimitées par un plan de prévention, à moins que ces biens aient existés antérieurement à la publication du plan. On retrouve alors, de manière plus contraignante, le régime des catastrophes naturelles.
Par ailleurs, le premier alinéa de l’article L. 128-3 du code des assurances permet à l’assureur de se subroger à l’encontre du tiers responsable, cette subrogation évitant par ailleurs les écueils de la subrogation classique(189). En effet :
– à jurisprudence constante(190), il est admis que le recours subrogatoire n’est possible que si l’indemnité est contractuellement due. Or, en l’occurrence, les franchises et les plafonds prévus dans la police ne sont pas applicables pour ce qui relève des biens immobiliers. L’assureur peut ainsi intégrer les franchises à sa réclamation ;
– l’assureur et le fonds de garantie sont en droit d’effectuer une réclamation auprès du tiers présumé responsable, à savoir le détenteur de l’installation classée qui ne peut pas s’exonérer de sa responsabilité en cas de survenance d’une catastrophe technologique ;
– l’assureur, tout comme le fonds de garantie, disposent d’un recours subrogatoire qu’ils peuvent actionner après indemnisation des victimes sur la base de l’état descriptif ou du rapport d’expertise. L’opposabilité de l’état descriptif est néanmoins atténuée par deux principes : elle n’est relative qu’aux seuls dommages dont le montant est inférieur au seuil réglementaires de 6.500€ pour les véhicules terrestres à moteur et à 10 000€ pour les autres types de biens.
Le tiers responsable peut contester l’imputabilité des dommages décrits et le montant de l’indemnisation alloué par poste de préjudice.
Cependant, les indemnités versées à la victime lui restent acquises, elles ne peuvent pas être restituées, et dans ce cas, rare cela-dit, l’assureur ou le fonds de garantie serait tributaire d’une indemnisation qu’ils ne pourraient répercuter au tiers responsable.
Le mode de financement de ce régime d’assurance relève plus du consensus que du réglementaire, reposant sur la mutualisation à grande échelle de ce risque par l’application d’une part additionnelle de prime. Dans la pratique, de nombreux assureurs n’appliquent pas cette surtaxe grâce à l’existence du recours subrogatoire.
Néanmoins, l’application de ce régime d’assurances est conditionnée à l’existence d’un plan de prévention des risques technologiques (« PPRT »), qui doivent être obligatoirement élaborés par l’Etat(191)(192)(193).
L’objectif des PPRT est d’élaborer des solutions en matière d’urbanisme afin de maitriser au mieux les incidences d’une catastrophe d’ordre technologique et de mieux encadrer l’urbanisation future. Les PPRT concernent principalement les établissements SEVESO à « hauts risques » dits AS. Après une phase de réduction des risques à la source par l’industriel, le PPRT est prescrit en fonction de l’étude de dangers du site. Le PPRT est ensuite approuvé après une phase d’analyse et de concertation et d’une enquête publique. Il peut prévoir plusieurs types de mesures :
– des mesures foncières sur l’urbanisation existante la plus exposée (expropriations, droit à délaissement) ;
– des mesures supplémentaires de réduction du risque à la source sur les sites industriels (conversion de procédé, déplacement…), si elles sont moins coûteuses que les mesures foncières qu’elles évitent ;
– des travaux de renforcement à mener sur les constructions voisines existantes ;
– des restrictions sur l’urbanisme futur (restrictions d’usage, règles de construction renforcées…)(194)
L’enjeu des PPRT est compréhensible car l’urbanisation contribue au rapprochement des zones d’habitations des zones d’exploitation industrielles classées. Par exemple, à Toulouse, l’usine AZF était située à 5 km du centre de la ville vers la rocade, alors que lors de son installation, les lieux n’étaient pas situés à proximité de biens immobiliers à usage d’habitation. De manière générale, les villes s’étendent et les habitations principalement pavillonnaires se rapprochent des zones d’activités industrielles, telles que la ville de Rillieux la Pape malgré la présence de la zone d’activité de Perica et de l’usine Peragric(195).
Dans les zones à risques définies par les PPRT, seuls sont obligatoirement assurés les dommages matériels subis par les biens immobiliers et mobiliers placés dans un bien immobilier à usage d’habitation établi préalablement à l’implantation de l’ICPE. Cette disposition est plus ferme que celle entourant l’assujettissement de l’indemnisation des catastrophes naturelles au respect des PPR, mais elle n’est pas suffisante. Mais, sous l’impulsion de l’Union Européenne, l’environnement a été porté au rang de sujet de droit et le secteur de l’assurance a dû s’adapter en conséquence (Chapitre 2)
176 « Rapport sur l’explosion de l’usine AZF par le ministère de l’Ecologie »
177 Une partie des activités chimiques du groupe Total était regroupée sur le site d’AZF.
178 Notamment de type SEVESO.
179 LRE
180 Issu du décret n°2005-1466, en date du 28 novembre 2005.
181 http://www.ladepeche.fr/article/2012/09/25/1448443-verdict-azf-prison-ferme-pour-l-ex-directeur-de-l-usine.html
182 Convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire (Convention de Paris) du 29 juillet 1960 amendée le 28 janvier 1964 et le 16 novembre 1982.
183 Par un arrêté conjoint du ministre de l’économie, du ministre chargé de la sécurité civile et du ministre chargé de l’environnement.
184 L.411-2 du code de la construction et de l’habitation
185 L.113-2 du code des assurances.
186 Décret du 28 Novembre 2005
187 Selon l’article L.128-3 du code des assurances
188 Selon l’article R.128-4 du code des assurances
189 Enoncée à l’article L.121-12 du code des assurances
190 Arrêt de la Cour de Cassation. 2ème chambre civile, 5 juillet 2006, n° 05-11729
191 (PPRT).
192 Articles L. 515-15 à L. 515-26 et R. 515-39 à R. 515-50 du code de l’environnement (décret n°2005-1130 du 7 septembre 2005).
193 Loi n°2003-699
194 http://www.developpement-durable.gouv.fr/Maitrise-de-l-urbanisation-PPRT,12775.html
195 PPRT :En cas de vente ou de location d’un bien situé dans une zone faisant l’objet d’un PPRT .En cas d’existence d’un sinistre survenu en raison d’une catastrophe technologique sur l’immeuble objet d’une convention de ventre ou de location, le vendeur ou le bailleur doit informer l’acquéreur ou le locataire des sinistres ayant affecté le bien pendant la période où il a été lui-même propriétaire et des sinistres dont il a été lui-même informé.