Le Maroc ne dispose pas encore d’une tradition ou d’une culture d’évaluation des politiques publiques et de la gouvernance parlementaire, celle-ci doit dans nos jours confronter les réalités nouvelles des sociétés démocratiques complexes en pleine mutation. Ainsi, s’il doit y avoir transparence dans la vie administrative parlementaire marocaine, l’EPP doit constituer, à ce titre, un outil incontournable ou même la clef de la bonne gouvernance.
Le passage du gouvernement à la gouvernance parlementaire centrée sur les PP exige un parlement doté des ressources suffisantes (humaines, matérielles, techniques…), des parlementaires formés, informés et dynamiques ; l’existence d’un plan d’action et d’une planification stratégique participative du travail parlementaire ; un parlement performant doté de moyens et outils de travail rénovés; un leadership influent, un système d’information efficace et une évaluation continue des risques, en plus des structures internes et appropriées d’évaluation des PP.
C’est dans ce sens que la constitution française du 04 octobre est allée en disposant dans son article 24 que : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». Dans le même sillage, l’article 57(451) de la LOF de 2001, en France, fixe le champ de la compétence du contrôle des commissions des finances des deux assemblées qui ont vu s’attribuer, à compter de 2002, à côté de la compétence naturelle de contrôler l’exécution de la loi de finances, d’évaluer « toute question relative aux finances publiques ». Ce second champ de compétence excède sensiblement(452) le simple domaine des lois de finances, puisqu’il comprend également les questions relatives aux entreprises publiques, aux collectivités territoriales, aux établissements publics, ou encore aux finances sociales.
Le constituant marocain de 2011 a pris la même position dans les articles 13 et 70 de la constitution du 1er juillet qui stipule que : « le parlement vote les lois, évalue l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques ». Ainsi que dans l’article 101 qui consacre, dans son deuxième alinéa(453), une séance annuelle, par le Parlement, à la discussion et à l’évaluation des politiques publiques.
Ces nouvelles voies de contrôle permettront l’instauration de nouvelles et fiables structures d’EPP(454) au sein du parlement marocain et d’assurer le passage d’un parlement traditionnel « dominé » à un parlement innovateur et évaluateur, surtout que le parlement marocain est caractérisé par son mode de gouvernance non centré sur les politiques publiques (§1), ainsi que la prédominance de l’approche politiste sur l’approche politique d’évaluation (§2), ce qui exige de puiser les expériences étrangères des nouvelles approches du parlement évaluateur (§3).
§1- Mode de gouvernance non centré sur les politiques publiques :
Le parlement joue un rôle important dans la gouvernance parlementaire. Il est l’un des piliers fondamentaux de la démocratie. Sa raison d’être aujourd’hui réside dans sa capacité à contribuer au développement humain durable (lutte contre la corruption et la pauvreté, transparence, innovation sociale, responsabilité, ouverture sur l’environnement, diplomatie, rayonnement et civilisation du pays, etc.).Le processus de l’évaluation de la bonne gouvernance s’inscrit pleinement dans le cadre de la modernisation de l’Etat. Ainsi, il nous semble convenable de mettre en exergue les mécanismes permettant le passage du gouvernement à la gouvernance parlementaire centrée sur les politiques publiques (B), après avoir tenté d’élucider le concept de la gouvernance parlementaire (A).
A- DEFINITION DE LA GOUVERNANCE PARLEMENTAIRE :
La gouvernance parlementaire consiste à « explorer et à utiliser des méthodes rationnelles de recherche systémiques pour constater et apprécier les effets directs et indirects d’un programme, d’une politique ou d’une action publique sur la population par rapport aux objectifs fixés ou implicites ou aux moyens mis en œuvre(455) ». Dans cette perspective, il ne s’agit pas seulement de regarder ce qui se passe à l’intérieur des organisations publiques, mais d’analyser dans quelle mesure ces organisations modifient et préservent leurs environnements, modifient ou préservent la société comme on l’attend d’elles.
Cette approche est apparue au cours des années soixante du siècle dernier dans plusieurs pays occidentaux (Canada, USA, GB, France, Suisse) qui ont ressentis l’importance économique, politique et technique de l’évaluation et de la gouvernance des programmes de développement. Cette conscience s’est produite pour plusieurs raisons dont notamment l’amélioration des méthodes de recherche des sciences sociales ; l’importance accordée à l’optimisation des ressources et au management stratégique des programmes, ainsi que l’exigence démocratique et les impératifs de la transparence.
La gouvernance parlementaire vise à s’assurer que le parlement dispose d’une vision d’avenir en termes d’opportunités, de menace et de risques ; représenter fidèlement la population et contribuer à définir les grandes lignes des politiques publiques, ainsi que remplir la fonction classique de contrôle de l’exécutif et veiller à produire des lois de qualité. Elle exige que le parlement en sa qualité d’organe librement élu occupe une place centrale entre les deux pouvoirs : exécutif et judicaire. Il doit être l’institution incarnant la volonté du peuple, celle qui réalise dans la pratique le gouvernement du peuple par lui-même. Le parlement est démocratique lorsqu’il remplit réellement ce rôle médiateur qui représente le peuple dans toute sa diversité que ce soit vis-à-vis des autres pouvoirs ou auprès des diverses organisations interactionnelles ou des assemblées infranationales(456).
La gouvernance parlementaire doit être basée sur : « la contribution de la société civile aux processus de planification ; le renforcement des règles et des processus électoraux ; un meilleur accès à l’information ; le renforcement de la gouvernance nationale, régionale et locale ; le renforcement de la législature et des organes élus(457) ».
B- VERS UN MODE DE GOUVERNANCE CENTRE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES :
Le succès d’un mode de gouvernance parlementaire centré sur les PP est tributaire de la distinction sur le plan managérial entre trois fonctions stratégiques du parlement inspirées des approches et méthodes moderne de management stratégique, à savoir : « la fonction de planification stratégique et de prise de décision participative ; la fonction opérationnelle ou de gestion (structures organisationnelles, cercles de qualité) et la fonction d’évaluation (contrôle, audit) »(458). Il nécessite, aussi, l’amélioration et la promotion de l’informatisation du parlement marocain, connue sous le nom de l’Electronique Gouvernance (e-gouvernance) qui suppose l’application des moyens électroniques (internet, TIC), d’une manière interactive entre l’administration,
le parlement et les citoyens. Une informatisation entamée en 2000 avec la création d’un service informatique au sein du parlement marocain. Ce service a été renforcé d’une infrastructure et l’achat du matériel informatique (150 ordinateurs, 40 imprimantes, 15 scanners et 5 serveurs). En plus, les députés de la chambre des représentants, conjointement avec d’autres organismes internationaux(le PNUD), ont bénéficié d’une formation continue en la matière, afin de les familiariser avec l’outil informatique(459).
De surcroît, il faut améliorer et promouvoir le e-budget qui est un système informatisé du budget de l’Etat qui essaie de faire bénéficier les parlementaires, les secteurs publics et les administrations responsables de la gestion des budgets sectoriels d’un système unifié automatique afin de régler, analyser et suivre les informations du budget de l’Etat. L’E-budget s’avère comme un moyen utile pour aider le législatif à mieux contrôler le budget de l’Etat.
A côté de cette informatisation, il y a eu l’institution du bureau d’analyse du budget (BAB)(460) au sein du parlement marocain conformément à une décision du
bureau de la chambre des conseillers le 23 avril 2007 dont l’ouverture officielle a été le 27 septembre de la même année par la désignation de deux coordonnateurs au parlement : M. NARJISS Hamid pour la première chambre, M. FADILI Mohamed pour la deuxième chambre et M. TITOUAN Mohamed comme président du bureau(461).
Ce bureau avait pour mission de réaliser des études sur les indicateurs financiers, économiques et sociaux des politiques publiques et sectorielles et d’élaboration de synthèses, des études, des rapports et des recherches émanant des établissements et d’organismes nationaux et étrangers ; l’élaboration des études sur des projets, des programmes et des politiques publiques mises en œuvre dans certains secteurs dans le but d’évaluer la performance, ainsi qu’accompagner les députés dans l’élaboration de la législation financière et des données nécessaires à l’examen de la loi de finances et des textes relatifs à l’apurement des comptes(462).
Le tout est couronné par l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques qui doit être la clef de voûte de la gouvernance parlementaire au Maroc puisqu’elle permettra le passage d’un parlement dominé à un parlement innovateur.
De tout ce qui précède, il est lieu d’affirmer que la bonne gouvernance parlementaire ne pourrait se réaliser que si le parlement transcende son rôle « classique » d’institution de législation et de contrôle, pour se consacrer à celui d’ajustement des politiques publiques, à savoir, les finances publiques. Il doit intervenir pour l’évaluation des grands projets et de leurs retombées sur les citoyens et ce via des structures nécessaires, des données authentiques et d’une formation adéquate. Dans cette optique, la bonne gouvernance parlementaire centrée sur les PP s’avère-t-elle comme une nouvelle méthode de dépassement de la théorie classique du contrôle parlementaire sur l’action gouvernementale ou une simple transposition de cette théorie à l’espace de l’Etat ? Est-elle une exigence démocratique permettant de concrétiser et de diffuser les nouvelles valeurs et cultures universelles des droits de l’homme qui devraient régner dans la société telles qu’elles sont reconnues et définies à l’échelon mondial ?
§2 – Prédominance de l’approche politiste sur l’approche politique d’évaluation :
Le parlement marocain dispose juridiquement d’un pouvoir de contrôle budgétaire depuis la première loi fondamentale du Royaume qui date de 1962.
Cependant, ce pouvoir n’est pas exercé comme il faut car l’institution parlementaire marocaine a peu de ressources (humaines, matérielles et financières) (463), et donc, des capacités insuffisantes pour accomplir sa mission. Cette insuffisance des ressources a des répercussions négatives sur l’équilibre du pouvoir avec l’exécutif. Le travail de contrôle parlementaire est moins rigoureux étant donné que les parlementaires doivent s’appuyer sur des experts qui leur seront octroyés par le gouvernement et qui font d’abord allégeance à ce dernier. Il est alors aisé pour le gouvernement de contourner purement et simplement le parlement pour faire passer son projet de budget ou anéantir le contrôle. Il ne faut pas oublier que même si les parlementaires sont hautement instruits chacun dans son domaine de compétence, ils ne le sont pas forcément dans le domaine de la gestion publique et encore moins dans le domaine budgétaire. Or, le contrôle budgétaire exige des capacités solides de compréhension et d’analyse. En conséquence, le contrôle budgétaire effectué n’est pas à la hauteur de l’attente des citoyens(464).
De ce fait, bien que toutes les constitutions marocaines, et inclus celle de 2011, consacrent le principe du contrôle budgétaire parlementaire, ce contrôle ne fonctionne pas dans la pratique ou n’a qu’un caractère purement politiste et formel. Les raisons de cette défaillance sont nombreuses et illustrent la faiblesse des capacités du parlement dans la pratique, mais également « le résultat d’un processus d’ensemble dans lequel le système de décision est totalement centralisé sans que généralement le Parlement soit à un moment ou un autre associé aux choix (465)».
Pour ces raisons, le passage d’une approche politiste de contrôle à une approche politique d’évaluation constituera, sans doute, un des piliers pour la consolidation de la démocratie. Il devrait comprendre, entre autres, les activités suivantes :
– Mettre à niveau le cadre juridique et institutionnel conformément aux bonnes normales internationales (PEFA, OCDE, FMI) ;
– Mettre en place et consolider le système d’information budgétaire et comptable de sorte qu’il puisse permettre de produire et publier sans retard, ni défaillance l’information budgétaire infra annuelle nécessaire au contrôle parlementaire et le projet de loi de règlement ;
– Développer les rôles et les pouvoirs des commissions parlementaires en leur accordant des moyens techniques et des ressources humaines adéquats, en les rendant libres de toute influence du gouvernement, en les permettant de tenir des séances publiques, de pouvoir convoquer ministres, responsables de l’administration et experts, de créer des commissions d’enquêtes, de présenter les rapports issus de ces enquêtes dans des séances publiques, d’accéder aux institutions supérieures de contrôle ;
– Réévaluer le calendrier du processus budgétaire pour donner un délai suffisant au parlement pour l’examen et l’approbation budgétaires ;
– Renforcer les capacités d’analyse budgétaire du parlement par la création de véritables services d’analyse budgétaire au sein de cette institution avec un personnel compétent et indépendant des services de l’exécutif ;
– Améliorer la qualité et la quantité de l’information destinée aux parlementaires en la rendant plus exhaustive et plus en phase avec la réalité ;
– Faire des parlementaires des destinataires de plein droit des rapports et études réalisés par les organes du contrôle interne à posteriori, ainsi que des travaux d’évaluation et des études réalisées à l’initiative des bailleurs de fonds et des institutions de coopération ;
– Mettre en œuvre des programmes de formation et de développement des compétences pour les parlementaires (et particulièrement les membres des commissions des finances) et leurs assistants experts en gestion des finances publiques.
– La mise à la disposition des parlementaires, des outils de pilotage et d’évaluation permanents(466).
Aussi, est-il nécessaire de reconnaître que ce changement d’approche est un processus qui ne saurait se limiter à des aspects « purement » techniques. Il est extrêmement lié au mode de gouvernance qui est, à son tour, profondément marqué par le cadre institutionnel et politique du pays. En conséquence, l’élaboration des plans nationaux de renforcement des capacités de l’institution parlementaire en matière budgétaire est toujours confrontée à des contraintes d’ordre politique et institutionnel dont il convient de tenir compte pour introduire des « réformes viables(467) ». De surcroît, le parlement doit renforcer l’usage de son pouvoir à travers les compétences de ses membres et par un renouveau du contrôle parlementaire(468).Ceci ne peut se réaliser sans l’instauration des mécanismes en mesure de garantir l’autonomie parlementaire qui permettra le passage du gouvernement à la gouvernance parlementaire, une chose qui ne peut se faire sans l’amélioration de l’information parlementaire et le dépassement de l’approche politiste pour se consacrer à celle d’évaluation.
Ces réformes auront plus de chance de réussir lorsqu’elles bénéficient de l’adhésion de la classe politique et de celle de la société civile mais aussi d’un processus transparent et participatif. Comme toute réforme de grande envergure, le processus de renforcement des capacités du parlement étant extrêmement complexe et de longue haleine, les avantages escomptés s’obtiennent sur le moyen ou le long terme à travers une politique coordonnée et bien suivie et en tirant au fur et à mesure les leçons de l’expérience.
§3- Benchamarking des nouvelles approches du parlement évaluateur :
L’Evaluation des politiques publiques est née aux Etats-Unis au début du 20ème siècle et malgré les progrès récents dans certains pays, en particuliers européens, l’avance américaine demeure incontestable(469). Etant une pratique déjà ancienne, l’évaluation va connaître un développement particulièrement important(470) aux lendemains de la seconde guerre mondiale avec la multiplication des programmes de Welfare(471).
En Europe, l’évaluation consiste généralement à analyser les résultats d’une intervention publique pour savoir si celle-ci a atteint les objectifs qui lui étaient assignés. Plus largement, l’évaluation vise la construction d’un jugement sur la valeur de l’intervention publique qui se fonde sur ses résultats, ses impacts et les besoins que cette intervention cherche à satisfaire en s’appuyant sur des données empiriques collectées et analysées spécifiquement à cet effet.
Evaluer une politique publique, selon le décret du 22 janvier 1990 en France, «c’est chercher si les moyens juridiques ; administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont fixés(472) ». Comme on peut le constater, cette définition insiste sur le fait que les effets de la politique doivent être appréciés en référence à ses objectifs.
Une autre définition a été proposée dans un rapport du plan de 1985 (rapport DELEAU) qui précise que : « évaluer une politique, c’est reconnaître et mesurer ses effets propres ». Le rapport de Viveret de 1989 donne cette définition : « évaluer une politique publique, c’est mettre un jugement sur sa valeur(473)».
Dans ce paragraphe et afin d’apporter quelques éclaircissements au concept d’évaluation des PP, on va essayer d’étudier le modèle américain d’EPP (A) qui constitue le modèle d’inspiration aux modèles européens (B).
A- Le parlement évaluateur aux Etats-Unis, un modèle-type:
La séparation stricte des pouvoirs garantit au parlement américain, qui est sans doute, l’un des plus puissants au monde, un positionnement unique particulièrement dans le processus budgétaire. Dans cet ordre d’idées, il joue un rôle plus actif dans l’élaboration, l’exécution et le contrôle du budget que les assemblées parlementaires de la plupart des pays du monde. De ce fait, même s’il travaille à partir des propositions budgétaires du président, il modifie souvent le montant des crédits, supprime ou ajoute des programmes, crée ou modifie des impôts. Une compétence qui renforcera sans doute les pouvoirs du parlement marocain si le législateur marocain adopte la même situation, tout en sachant que le parlement marocain ne peut ni diminuer une recette, ni aggraver une charge(474).
Pour assurer ses fonctions : législative, de contrôle et d’évaluation des politiques publiques, le parlement américain dispose de plusieurs agences dotées de moyens techniques très développés et d’un personnel extrêmement qualifié qui lui permettent d’avoir accès à n’importe quelle donnée ou rapport de l’exécutif qui lui semble nécessaire. Ces agences indépendantes qui constituent des instances d’évaluation au sein du Congrès américain sont le Governement Accountability Office (GAO) (1), le Congressional Budget Office (CBO) (2) et le Congressional Research Service (CRS) (3), sur lesquelles il peut s’appuyer pour des analyses indépendantes concernant le gouvernement fédéral pour réaliser des études.
1- Le Governement Accountability Office (GAO) :
Le Governement Accountability Office (GAO) est l’organisme d’audit, d’évaluation et d’investigation du Congrès des Etats-Unis en charge du contrôle des comptes publics faisant partie de la branche législative du gouvernement des Etats-Unis(475).
Crée en 1921 sous le nom de General Accouting Office(476), en réaction à la désorganisation des finances publiques américaines consécutive à la première guerre mondiale(477), le GAO constitue l’institution supérieure de contrôle des finances publiques aux Etats-Unis d’Amérique. Il s’est initialement consacré à la vérification de la régularité des comptes, mais au tournant des années cinquante, il a mis l’accent sur des études d’évaluation des politiques publiques(478). Ainsi, la place centrale et sans équivalent qu’occupe le GAO en matière d’évaluation découle de sa proximité avec le Congrès dont il est une agence, de son indépendance totale à l’égard de l’exécutif et de la puissance des moyens à la fois humains et financiers qu’il est en mesure de mobiliser(479).
Le GAO a pour mission d’aider le Congrès à remplir ses responsabilités constitutionnelles et pour soutenir les efforts d’amélioration de la performance et l’accountability(480) du gouvernement fédéral pour le bénéfice du peuple américain. Pour ce faire, il exerce le contrôle financier et le conseil juridique par le biais du conseil général (General Counsel) qui examine les réglementations proposées par les agences fédérales tel que « l’office of Management and budget(481)»; il évalue des PP par la production des rapports d’évaluation qui se distinguent des rapports d’audit et de contrôle en ce qu’ils proposent rarement des recommandations de fond et sauf en matière de gestion administrative des programmes en cours ; il a aussi une mission de veille et de prospective (soit à la demande du Congrès, soit de sa propre initiative ) qui consiste en la production des rapports relatifs à des problèmes à long terme en s’efforçant à la fois d’anticiper les besoins futurs du Congrès et d’adopter, le cas échéant, une perspective plus longue que celle qu’auraient spontanément adoptée les parlementaires(482).
De ce fait, le GAO se présente sur son site d’internet comme une agence qui travaille « pour le Congrès et le peuple américain(483) ». Cette attitude procède d’une double conviction, d’une part, les citoyens ont le droit à des politiques publiques efficientes et, d’autre part, la confiance des citoyens dans les administrations publiques et la crédibilité des politiques publiques reposent sur la transparence et sur le contrôle de leur gestion.
2- Le Congressional Budget Office (C.B.O) :
Le C.B.O(484) fut Crée en 1974(485), en même temps que les commissions du budget des deux chambres, pour rendre plus effectif le pouvoir budgétaire du congrès. Il ne cesse de contribuer considérablement à la forme et au fond des débats du Congrès à caractère économique et budgétaire(486). Le CBO a pourvu le Congrès d’une expertise lui permettant d’évaluer les hypothèses économiques et budgétaires émises par Branche Exécutive et d’améliorer essentiellement la manière dont les prévisions budgétaires du Congrès sont menées. Cette institution est la plus importante dans la procédure budgétaire. Il réalise des prévisions économiques indépendantes et des évaluations afin de s’assurer de la bonne marche de la procédure budgétaire(487).
Une part essentielle de la mission du CBO revient à soutenir le travail des deux autres institutions du congrès créées par la loi budgétaire datant de 1974, à savoir, les comités chargées du budget au sein de la chambre des députés et du sénat. En plus, le CBO est une office professionnelle dont le personnel n’appartient à aucun parti politique ; il n’émet pas de recommandations portant sur la politique à suivre ce qui lui permet de préserver sa réputation en tant qu’agence professionnelle, tout en rehaussant la crédibilité de ses produits. En outre, le CBO prépare divers types d’analyses pour le congrès, y compris les estimations de coût des projets de lois que des membres individuels ont présenté ou vont présenter. En plus, le CBO traite des requêtes des membres individuels si les ressources le lui permettent(488).
3- Congressional Research Service (C.R.S) :
Le service de recherche du congrès ‘Congressional Research Service’ est une agence fédérale américaine travaillant exclusivement et directement pour les membres du congrès. Souvent dénommé « tink tank du congrès », il fait des recherches sur des politiques publiques en tant qu’agence de la branche législative du gouvernement fédéral américain.
Le CRS peut être aidé par deux autres agences du congrès. Premièrement, le bureau du budget du congrès (CBO) qui fournit au congrès l’aide nécessaire sur les questions budgétaires, la fiscalité et des analyses sur les politiques budgétaires, les options possibles, les coûts et leurs effets(489). Deuxièmement, le bureau de comptabilité gouvernementale (GAO) qui assiste le congrès pour superviser et contrôler les activités gouvernementale en conduisant des audits indépendants, des enquêtes et des évaluations des programmes fédéraux.
Ces bureaux dont dispose le congrès américain permettent aux Etats-Unis d’Amérique d’être la pionnière en matière d’évaluation des politiques publiques, malgré le développement récent de l’EPP en Europe. La réussite de l’évaluation des PP et des programmes aux USA est due à ces facteurs(490) :
– le statut élevé des sciences sociales, ainsi que leur apport considérable à la recherche empirique surtout après la deuxième guerre mondiale ;
– Une structuration des dépenses en programmes bien identifiés sur le plan budgétaire et économiques ;
– Une interprétation forte des contrôles internes et externes menés par les auditeurs des divers départements.
En effet, le congrès américain est habilité à réaliser des travaux à caractère évaluatif puisqu’il dispose des ressources humaines, financières, matérielles et logistiques importantes. De ce fat, il peut demander à l’organe exécutif toutes les données et tous les rapports qu’il estime nécessaires. Il peut compter sur ses trois organismes autonomes importants, à savoir le GAO, le CBO et le CRS pour obtenir une analyse indépendante des rapports du gouvernement ou pour entreprendre des recherches analytiques(491). Après avoir mis en crible les traits du parlement évaluateur aux USA, qu’en est maintenant de l’expérience européenne en la matière ?
B- LE PARLEMENT EVALUATEUR EN EUROPE : UN OUTIL DE LA BONNE GOUVERNANCE :
Les expériences européennes des parlements évaluateurs montrent deux sortes de voies : celle de la collaboration étroite ou même d’un partenariat avec l’institution de contrôle supérieur ou l’élaboration d’organes parlementaires d’évaluation(492). Pour élucider cela, on va étudier dans ce volet le modèle français (1), le modèle britannique (2), avant de se pencher sur les spécificités des modèles suisse et italien (3), sans oublier le modèle suédois (4).
1- L’office parlementaire d’évaluation des politiques publiques en France :
Depuis les dernières élections présidentielles, l’évaluation des politiques publiques bénéficie d’une visibilité accrue dans l’espace public français, illustrée par la création du secrétariat d’Etat en charge de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du développement de l’économie numérique ; le projet de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la cinquième république, ainsi que la conduite de « la révision générale des politiques publiques ». Le but étant de rendre les institutions publiques plus « efficaces (493)».
Dans cette perspective, la proposition de loi adoptée en juillet 1995 par l’assemblée nationale française, tendant à élargir les pouvoirs d’information du parlement et à créer un office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, visait la réalisation d’une double mission. D’une part, la mission d’évaluation rétrospective en le chargeant « d’informer le parlement sur l’adéquation entre les moyens juridiques, administratifs ou financiers consacrés à toute politique publique ». D’autre part, une mission d’évaluation prospective en lui demandant de « fournir également au parlement des études sur les moyens juridiques, administratifs ou financiers qui seront nécessaire pour atteindre les objectifs assignés aux politiques financées grâce à des ressources publiques(494) ».
La comparaison entre cet office et les organes qui existent dans les parlements étrangers en vue des mêmes objectifs exige donc que soient pris en compte non
seulement les dispositifs d’information et d’aide à la prise de décision permettant une évaluation prospective, mais aussi les instruments de mesure des effets des politiques déjà engagées.
Il résulte donc de la loi du 14 juillet 1996, portant institution de l’office parlementaire d’évaluation, que le législateur français a doté le parlement d’un organe de contrôle financier dont la mission est de se pencher davantage sur l’évaluation(495), afin d’améliorer l’efficacité du parlement qui doit être fondée sur un processus participatif et politique(496). Dans cette optique, le développement de la formation et des échanges de bonnes pratiques en évaluation s’avère crucial. Cependant, la situation actuelle de l’EPP accrue dans l’espace public, en France, a pour contrepartie l’usage du terme « évaluation » pour des activités qui ne le sont pas. Ceci rend le système français d’EPP moins efficace que certains pays de l’UE qui ont su être pionniers en matière d’évaluation des politiques publiques, en particulier les pays du nord de l’Europe dont on cesse de vanter le « modèle » de gouvernance.
2- Le modèle britannique du parlement évaluateur :
En Grande Bretagne, c’est la commission parlementaire des comptes publics, initialement chargée de l’examen de la régularité des comptes, qui s’occupe ces dernières années de l’évaluation des politiques publiques(497). Elle travaille en étroite symbiose avec le National Audit Office (NAO)(498) puisque le deuxième apporte sa capacité d’expertise, alors que la première use de son autorité morale. En plus le NAO apprécie que ces critiques soient reprises dans les rapports de la commission de contrôle des comptes publics.
Organe indépendant doté d’un personnel qualifié, le NAO s’est doté de deux missions par la loi sur la vérification des comptes publics de 1983 : l’audit financier des organismes publics et l’audit de la performance recouvrant la méthode évaluative.
C’est cette deuxième activité qui concerne les parlementaires. Elle se concrétise par la production annuelle de trente à quarante rapports destinés à la commission de contrôle de la chambre des communes (public Accounts Committee), présidée traditionnellement par un membre de l’opposition.
Les rapports présentés par le NAO sont généralement servis comme support de recommandations faites par la commission au gouvernement(499) à lesquelles ce dernier répond dans « des notes de trésor(500) » en soulignant les améliorations acceptées ou mises en œuvre et lorsque la note conteste les recommandations de la commission(501) de contrôle des comptes publics, celle-ci peut poursuivre ses investigations et réaliser un nouveau rapport. Ceci reflète le rôle important de la commission en tant que moyen de contrôle de l’action gouvernementale en matière budgétaire.
En effet, le parlement britannique est chargé d’une évaluation prospective conférée à la bibliothèque de la chambre des communes qui comprend une chambre dite de « politique économique et des statistiques » qui réalise des études économiques à la demande des élus auxquels elle fournit le résultat de simulation économique, ainsi qu’une évaluation rétrospective conférée aux commissions parlementaires chargées du contrôle de l’action gouvernementale qui ont la possibilité de recruter des experts pour les conseillers, et la commission de contrôle des comptes publics chargée de contrôler, sur pièce et sur place, des comptes publics et de mettre en évidence l’affectation des crédits votés par le parlement aux dépenses publiques(502). Ladite commission a procédé ces dernières années à des études d’évaluation vérifiant l’efficacité et la rentabilité de l’administration, ainsi que le contrôle que cette dernière exerce sur ses propres dépenses. De surcroît, le parlement de la Grande Bretagne entretient des relations privilégiées avec le NAO car les sujets de recherche sur l’EPP s’effectuent en un commun accord avec la commission de contrôle de la chambre, ce qui justifie la raison d’efficacité de ce modèle(503).
3- Spécificités des expériences italienne et suisse :
En Italie, la loi de 1988, qui est un mécanisme original d’évaluation financière des projets de loi, oblige le gouvernement à joindre un rapport technique à ses projets de lois et à ses amendements comportant des dépenses nouvelles ou en augmentation(504).
Cette obligation est faite par l’article 7 de la loi n° 362-1988(505). Cela a permis au parlement de disposer d’une meilleure information. Lesdits rapports doivent fournir au parlement les données et les méthodes utilisés pour le chiffrage, leurs sources et tout autre élément utile pour son contrôle.
Ces rapports techniques doivent permettre au parlement de vérifier les données et les méthodes utilisées par le gouvernement pour chiffrer les dépenses. L’absence de rapport technique empêche la transmission des projets qui ont pour conséquence, soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l’aggravation d’une charge publique aux commissions compétentes. Cette disposition a obligé chacune des deux assemblées à se doter d’un service du budget pour analyser les rapports techniques du gouvernement(506). De plus, les amendements ne peuvent être proposés en l’absence du rapport lorsqu’ils ont pour conséquence soit la diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation des charges publiques(507). Mieux encore, lorsque le tiers au moins des membres des commissions compétentes en la matière en font la demande par écrit, le président du sénat, conformément aux dispositions de la législation en vigueur, demande au président de la cour des comptes ses appréciations sur les conséquences financières qu’entrainerait la conversion des décrets-lois ou la promulgation des décrets législatifs.
Pour être en mesure d’évaluer les rapports techniques du gouvernement, chacune des deux assemblées s’est dotée d’un service du budget indépendant du service des études qui est compétent pour tout ce qui concerne les lois de finances : réunir et classer les éléments de documentation afin de vérifier le chiffrage des compétences financières des textes législatifs.
En suisse, la loi suisse sur les rapports entre les conseils prévoit que le conseil fédéral indique à l’assemblée fédérale quelles sont les conséquences économiques et financières des projets de loi et d’arrêt. Ainsi, depuis 1990, il existe l’organe parlementaire de contrôle de l’administration (O.P.C.A.) qui « examine, sur mandat particulier des commissions de gestion, les tâches de l’administration, leur accomplissement, les effets découlant de l’activité des autorités et de l’administration. Ce contrôle s’exerce selon les critères de la légalité, de l’opportunité, du rendement et de l’efficacité(508) ».
4- Le modèle suédois du parlement évaluateur :
Tous les parlements nordiques ont leurs réviseurs du budget chargés du contrôle de l’exécution du budget qui s’assurent, au nom du parlement, de la régularité et de l’efficacité de la gestion financière du gouvernement(509). En effet, le suède a opté pour une division entre le contrôle administratif et politique. Dans ce sens, l’article 7 du chapitre 12 de la constitution suédoise dispose que : « le Riksdag désignera dans son sein six réviseurs chargés de contrôler les activités de l’Etat et pourra étendre ce contrôle à d’autres activités. Il émettra des instructions à leur attention ».
Ces réviseurs pourront conformément aux dispositions de la loi requérir les actes, les renseignements et les avis nécessaires à l’exercice de leur contrôle. Ces derniers constituent une agence du parlement car, bien que conservant formellement leur statut de députés, ils se consacrent entièrement à leur fonction de contrôle. Depuis 1987, les réviseurs peuvent aussi étendre leurs investigations aux entreprises publiques ainsi qu’aux sociétés privées et aux particuliers qui bénéficient d’une aide financière de l’Etat.
A l’origine, les réviseurs examinaient surtout la régularité des comptes.
Désormais, ils se livrent à de véritables études d’évaluation des politiques publiques. Pour ce faire, ils ont un droit d’accès sans limites aux documents officiels, d’entreprendre des inspections sur place et de procéder aux actions qu’ils estiment nécessaires(510).
451 Ledit article stipule que : «Les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l’exécution des lois de finances et procèdent à l’évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d’attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d’une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet. A cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu’ils jugent utiles. Tous les renseignements et documents d’ordre financier et administratif qu’ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l’administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l’Etat et du respect du secret de l’instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. Les personnes dont l’audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée ont l’obligation de s’y soumettre. Elles sont déliées du secret professionnel sous les réserves prévues à l’alinéa précédent ».
452 CAMBY (Jean-Pierre), « la réforme du budget de l’Etat. La loi organique relative aux lois de finances », op.cit, p.339.
453 Le dit alinéa dispose que : « une séance annuelle est réservée par le parlement à la discussion et à l’évaluation des politiques publiques ».
454 La constitutionnalisation de cette évaluation est assurée par l’article 70 et l’article 101 de la loi fondamentale de 2011.
455 HAOUARI (Sanae), « le pouvoir financier du parlement au Maroc/cas des bureaux d’analyse du budget… », op.cit, p.21.
456 HAOUARI (Sanae), « le pouvoir financier du parlement au Maroc/cas des bureaux d’analyse du budget… », op.cit, p. 16.
457 Ibid. p. 19.
458 HAOUARI (Sanae), « le pouvoir financier du parlement au Maroc/cas des bureaux d’analyse du budget… », op.cit, p.20.
459 Ibid. p.73.
460 L’idée de la création de ce bureau est venue dans le cadre d’un programme « SUNY » d’appui du parlement par l’organisme international l’USAID et l’institut national démocrate « NDI » de l’USA. La création de ce bureau avait pour but de faire face aux manques de compétences des députés au niveau des finances publiques, montrés par la formation du janvier-février 2007 sur les techniques de gestion des finances publiques et de la dette.
461 HAOUARI (Sanae), « le pouvoir financier du parlement au Maroc/cas des bureaux d’analyse… », op.cit, p. 50.
462 Dans ce sens, le BAB a publié 32 rapports concernant plusieurs angles dans le champ d’aide au contrôle parlementaire.
463 Supra, chapitre premier de cette partie.
464 MOINDZE (Mohamed), « le parlement et le processus budgétaire dans les pays en voie de développement », op.cit, p.41.
465 BOUVIER(M.), ESCALASSAN (M.C.),. LASSALE (J-P), « Finances Publiques », 9ème édition, L.G.D.J, 2008, p.230.
466 Cf. HAOUARI (Sanae), « le pouvoir financier du parlement au Maroc… », op.cit, p.210.
467 MOINDZE (Mohamed), « le parlement et le processus budgétaire dans les pays en voie de développement », op.cit, p.45.
468 ZEMRANI (Bensalah Anas), « Les finances de l’Etat au Maroc… », op.cit, p.95.
469 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères », op.cit, p.151.
470 Cf. HARAKAT (Mohamed), « Le droit du contrôle supérieur des finances publiques au Maroc… », op.cit, p.103 et s.
471 Ibid.
472 Décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluation des politiques publiques qui a suivi le « rapport Viveret » de 1989 sur l’évaluation des politiques publiques.
473 Cf. MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères », op.cit, p. 70.
474 Ibid. p.136.
475 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères », op.cit, p.152.
476 C’est en 2004 que le General Accouting Office va changer de nom pour devenir le Governement Accountability Office.
477 La participation des Etats-Unis à la première guerre mondiale s’était en effet traduite par une hausse considérable des dépenses et de la dette publique, à laquelle la procédure budgétaire en vigueur ne pouvait faire face, ce qui nécessitait la création d’un organe supérieur de contrôle des finances publiques.
478 HARAKAT (Mohamed), « les finances publiques et les impératifs de la performance… », op.cit, p. 256.
479 Ibid. p.153.
480 L’accoutability désigne l’opération qui découle de l’obligation de répondre de l’exercice d’une responsabilité. Elle présuppose l’existence d’au moins deux parties : une partie qui attribue des responsabilités et une autre qui s’engage, en l’acceptant, à faire rapport sur la façon dont elle les a assumées.
481 Dans ce sens, le Comptroller General du GAO rend chaque mois plusieurs avis aux départements et aux agences de l’exécutif sur la légalité de certaines missions.
482 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, p p.163.
483 Ibid. p.164.
484 Cette institution a été créée pour analyser le coût des choix politiques effectués par le congrès. Il procédait à des évaluations prospectives, avant qu’elle ne s’oriente, progressivement, vers un véritable contrôle des dépenses publiques.
485 Le CBO entama ses fonctions le 24 février 1975 suite à la nomination de son premier directeur, Alice M.RIVLIN. Sa mission jusqu’à aujourd’hui consiste à pourvoir le congrès d’analyses objectives, opportunes et impartiales nécessaires aux décisions économiques et budgétaire ainsi que les informations et les estimations requises pour le processus budgétaire du congrès.
486 HAOUARI (Sanae), « le pouvoir financier du parlement au Maroc/cas des bureaux d’analyse du budget… », op.cit, p. 56 et s.
487 Ibid. p.166.
488 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères », op.cit, pp.170-180.
489 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères », op.cit, p.186.
490 DAOUDI (Zakya), « le procès du parlement », LAMALIF, n° 122, janvier 1981, p.14.
491 Cf. MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, p.200.
492 HARAKAT(Mohamed), « les finances publiques et les impératives de la performance… », op.cit, p.255.
493 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, p. 228.
494 HARAKAT(Mohamed), « les finances publiques et les impératives de la performance… », op.cit, p.255.
495 Mis à part les parlements italien et suisse, qui ont introduit des mécanismes originaux d’évaluation des politiques publiques, les autres parlements européens utilisent leurs liens privilégiés avec la cour des comptes.
496 Cf. MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, p.230.
497 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, p.215 et s.
498 L’équivalent de la cour des comptes au Maroc.
499 HARAKAT(Mohamed), « les finances publiques et les impératives de la performance… », op.cit, p.256.
500 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, p.219.
501 En pratique ceci arrive rarement car le gouvernement accepte la plupart des recommandations de la commission, comme ce fut le cas en 1989-1990 ou ce dernier a accepté 192 recommandations sur 200.
502 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, p.217.
503 HARAKAT(Mohamed), « les finances publiques et les impératives de la performance… », op.cit, p.256.
504 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, pp.223-224.
505 Ledit article dispose que : « toute autre loi comportant des dépenses nouvelles ou accrues doit préciser les moyens d’y faire face ».
506 HARAKAT(Mohamed), « finances publiques à l’épreuve de la transparence et de la performance »imp. EL Maarif Al Jadida, Rabat, 2010, p.269.
507 Cf. MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, pp.225-226.
508 HARAKAT(Mohamed), « les finances publiques et les impératives de la performance… », op.cit, p.256.
509 MANSOURI (Hajer), « Le parlement évaluateur ; les leçons des expériences étrangères… », op.cit, p221.
510 Ibid. p.223.