L’administration fiscale constitue, comme le soutient Dieudonné BIFUMANU, le bistouri du gouvernement en matière fiscale, qui est façonnée selon la forme voulue par le gouvernement (12).
L’administration fiscale est le cœur même de l’Etat, car celui-ci tire ses ressources des impôts, taxes, droits et redevances qui sont gérés par cette administration.
Force est de relever que suite à l’importance que jouit cette administration, elle est gérée en service public, c’est-à-dire que l’Etat la gère directement avec son personnel et ses deniers. Cela avec comme conséquence que l’administration fiscale n’a pas de personnalité juridique (13). L’administration fiscale Congolaise est gérée en régie indirecte dans la mesure où la mission classique de l’Etat ou des collectivités territoriales n’est pas de se livrer à une activité industrielle et commerciale (14).
Aux termes de l’article 62 de l’Ordonnance-loi du 20 Août 2010 portant institution de la TVA, le recouvrement de cet impôt est assuré par l’administration des Impôts. Dans son alinéa 2, il introduit une exception en ce qu’à l’importation, la TVA est perçue par l’Administration des Douanes et Accises.
De cette affirmation, il s’en suit que notre analyse portera sur l’administration des Impôts, c’est-à-dire la Direction Générale des Impôts (DGI).
Paragraphe 1 LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS
Dans cette section, nous présenterons d’une manière brève la Direction Générale des Impôts. Il s’agit de sa mission, de sa structure et d’un bref aperçu historique de la genèse de la Direction Générale des Impôts.
A. ASPECT HISTORIQUE
L’histoire de l’administration des impôts indique trois périodes de l’évolution ; il s’agit de la période d’avant 1988, la période de 1988 à 2003 et la période de 2003 à ce jour.
1 La période avant 1988
Il existait à cette époque une direction des contributions au sein du ministère des finances. Cette direction était placée sous l’autorisation directe du Secrétaire général aux finances et évoluait à côté d’autres directions telles que les douanes, le trésor. C’était un service géré en régie directe. Cette direction n’avait aucune autonomie ni administrative, ni financière.
La direction des Contributions était gérée en régie directe parce que le ministre des finances la gérait lui-même, à ses risques et périls. C’est donc une gestion ordinaire par l’administration (15).
Pendant cette période, l’impôt était exigé obligatoirement par les colons et les contrevenants étaient sanctionnés avec sévérité exemplaire qu’on peut qualifié de terrifiante (16).
L’utilisation de la chicotte envers les cadavres en était l’apogée, alors les membres de la famille du défunt-débiteur pouvaient régler la dette qui n’était pas atteinte. Mais le recours à cette forme de terreur avait pour finalité de démontrer la sublimité de l’impôt pour la gestion de l’Etat (17). Bien que d’autres sources des recettes de l’Etat aient existé, l’impôt, qui fait participer tout le monde aux charges de l’Etat, était la source primordiale.
Après la philosophie de la sublimité de l’impôt pendant la période coloniale, on assiste à une autre philosophie de non participation des citoyens aux charges de l’Etat avec l’indépendance du Congo.
En 1960-1969, les politiciens, pères de l’indépendance, n’hésitaient pas à dire à la population qu’après l’indépendance, l’impôt, qui était pour elle, un des domaines reflétant la terreur coloniale, n’allait plus être payé. Au lieu de dire que nous n’allons plus le recouvrir avec terreur.
En réalité, seules les sociétés et les personnes physiques commerçantes étaient restées soumises à l’impôt (18).
De 1969 à 1973, le besoin de faire participer le citoyen semble revenir mais il faut y aller en douceur. D’où l’abolition du terme « impôt », en 1969, pour le remplacer par le terme « contribution » qui paraît plus conciliant et moins terrorisant. Derrière ce concept de contribution apparaît inconsciemment la philosophie de faculté et non d’obligation (19).
Cela est dit au fait que les politiciens étaient liés par la promesse de ne pas faire payer l’impôt d’une part et de la contrainte de la gestion de l’Etat qui exige la mobilisation des recettes, d’autre part, qui fait que les politiciens ou l’autorité publique puisse contourner ou chercher un terrain d’entente entre ce dilemme.
En effet, les sociétés qui payaient encore des impôts et qui appartenaient aux expatriés, changent de propriétaire de force. C’est la zaïrianisation (20).
Les nouveaux acquéreurs, qui sont des nationaux, ont la culture ou ont à la pensée qu’en matière de contribution aux charges de l’Etat ce n’est plus la contrainte mais c’est la volonté.
2. La période de 1988 à 2003
Les institutions de Brettons Wood (Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale) posent le principe selon lequel, tout Etat qui a besoin d’argent doit passer d’abord par elles et doit remplir les conditions fixées par elles. Cela est dû suite en l’endettement des Etats.
Cet endettement est dû suite aux conséquences issues du choc pétrolier qu’à subi le monde et l’effondrement du cours du cuivre entre les années 1973 et 1982. L’Etat cherche à répondre à ses besoins en recourant à l’extérieur, c’est-à-dire aux emprunts au lieu de se contenter de ses propres ressources intérieures, notamment à la participation des citoyens par le payement de l’impôt.
L’obligation posée par les institutions de Brettons Wood a fait que l’Etat Congolais puisse revoir ses propres ressources. C’est ainsi que, sur le plan fiscal, il aboutira, en 1988, par l’Ordonnance n° 88-039 du 10 mars 1988, à la création de la Direction Générale de Contribution (DGC). Elle est dotée d’une autonomie administrative et financière, différemment de l’administration de Contribution, pour mieux collecter la contribution et elle était sous la tutelle du ministre ayant les finances dans ses attributions (21).
Cette autonomie administrative et financière était consacrée par la mise à la disposition de la DGC d’un personnel régi par un règlement d’administration propre, pris conformément aux statuts de la fonction publique, et d’une allocation budgétaire correspondant à une quotité des recettes assignées.
La création de la Direction Générale de Contribution répondait à un souci d’accroitre la mobilisation des recettes fiscales. C’est à partir de la création de cette direction générale que l’organisation par type d’impôt qui existait au sein de l’administration des finances a cédé la place à une organisation plus fonctionnelle : dans un premier temps cette organisation avait privilégié une gestion centralisée des contribuables, ensuite, l’organisation en place avait ambition de renforcer la gestion des entreprises et assurer la présence sur terrain des services opérationnels pour lutter contre l’économie informelle.
La philosophie de la rigueur dans la perception de l’impôt remplace celle de la permissivité mais on crie immédiatement au terrorisme fiscal. Cela prouve à suffisance que la philosophie de permissivité avait tellement fait des ravages qu’y renoncer brusquement était difficile. Face à cette résistance, la philosophie de la rigueur n’a pas su l’imposer et la situation du pays n’a pas changé (22).
3. La période de 2003 à ce jour
Cette période est remarquée par la création de la Direction Générale des Impôts (DGI) qui remplace la Direction Générale de Contribution. La Direction Générale des Impôts est créée par le Décret n° 017/2003 du 02 mars 2003. Ce Décret fait une nette distinction entre les directions centrales, d’une part, chargées de la conception et de la direction opérationnelle et les services extérieurs, d’autre part, chargés de la gestion quotidienne de l’impôt.
La direction générale des impôts est dotée de l’autonomie financière et administrative.
L’autonomie administrative permet à la Direction Générale des Impôts d’assurer la gestion des biens et des personnes indépendamment de la personne morale Etat dont elle dépend.
L’autonomie financière, grâce à elle, la Direction Générale des Impôts dispose d’un budget et la gère, en principe, en toute liberté. Elle bénéficie ainsi des recettes propres d’exploitation aux moyens desquels elle fonctionne, elle effectue ses dépenses (23).
Il sied de souligner que le Décret du 02 mars 2003 a été modifié et complété par le Décret n° 04/099 du 30 décembre 2004 portant création de la Direction Générale des Impôts.
Direction Générale des Impôts est chargée de toutes les missions et prérogatives en matière fiscale. Ces missions et prérogatives comprennent notamment celles concernant l’assiette, le contrôle, le recouvrement et le contentieux des impôts, taxes, redevances et prélèvement à caractère fiscal (24).
La Direction Générale des Impôts est placée sous l’autorité directe du ministre ayant les finances dans ses attributions (25).
B. LES STRUCTURES
Les structures de la Direction Générale des Impôts ont connu une reforme entreprise en 2004, instituée par le Décret du 30 décembre 2004 précité.
La raison d’être de cette réforme est fondée sur le fait que certains services mis en place par le Décret du 2 mars 2003, en son article 5, éprouves énormes difficultés liées à son fonctionnement.
En effet, ces difficultés résultent de manque de collaboration entre ces services et les contribuables, c’est ce qui a donné lieu à une structuration des services de la direction opérationnelle.
1. Avant la réforme
La Direction Générale des Impôts était structurée en administration centrale et les directions provinciales et urbaines conformément à l’Ordonnance n° 88/039 du 10 mars 1988 portant création de la Direction Générale de Contribution.
L’administration centrale était composée de (26):
Il y a eu des directions qui étaient créées par des arrêtés ministériels, dont certaines ont même disparu. Il s’agit de :
Au sein des Directions Provinciales et Urbaines, il y avait des ressorts des types A et B qui étaient tous les Bureaux (27).
2. Après la réforme
La Direction Générale des Impôts comprend une administration centrale, une direction opérationnelle, une direction urbaine, des directions provinciales ainsi que des services extérieurs.
Elle se présente comme suit :
La Direction centrale est composée de la direction générale et des Directions centrales.
La Direction générale est dirigée par un Directeur Général assisté d’un Directeur Général adjoint (30).
Les Directions centrales sont constituées de sept directions énumérées dans le tableau précédent.
La Direction opérationnelle comprend dans son sein une seule direction. C’est celle de grande entreprise et les directions provinciales et la direction urbaine de Kinshasa comprennent des services extérieurs, qui sont les centres des impôts et les centres d’impôts synthétiques.
Ces structures sont interlocutrices uniques des contribuables et sont chargées de la gestion de l’ensemble des opérations fiscales des contribuables, personnes physiques ou morales, sélectionnés suivant les critères définis par la Direction générale. Les opérations sont, notamment, la tenue des dossiers uniques, le contrôle, le recouvrement et le contentieux.
C. LE FONCTIONNEMENT
Après l’examen de l’organisation structurelle de la DGI, il sera question de parler ici du fonctionnement ou de l’attribution de chaque organe.
1. L’Administration Centrale
Elle est composée de la Direction Générale et des Directions Centrales susmentionnées.
Le Directeur Général supervise et coordonne l’ensemble des activités de la Direction Générale des Impôts. A ce titre, il dispose de tous les pouvoirs nécessaires et reconnus par les lois et règlements en vigueur pour l’accomplissement des tâches définies à l’article 2 et gère le personnel, les crédits ainsi que les biens meubles et immeubles, présents et à venir mis à la disposition de la Direction Générale des Impôts (31).
Le Directeur Général adjoint assiste le Directeur Général dans l’exercice de ses fonctions et donne ses avis sur toutes les matières. Il décide dans les matières de la compétence du Directeur Général lui déléguées, tout en lui rendant compte (32).
La Direction des Ressources Humaines gère le personnel affecté à la Direction Générale des Impôts, organise le recrutement des agents nécessaires au fonctionnement des services selon les modalités en vigueur en la matière (33).
La Direction de la gestion Budgétaire et les services généraux sont chargés de la gestion des crédits alloués à la Direction Générale des Impôts, la coordination, l’harmonisation et le suivi de la gestion de la part des pénalités revenant aux services et la gestion des biens meubles et immeubles mis à la disposition de la Direction Générale des Impôts (34).
La Direction de l’Informatique a comme attributions l’élaboration de la stratégie d’informatisation su système d’informations, l’informatisation des services, l’élaboration des cahiers de charges des projets informatiques, l’analyse, le développement, l’implantation et la maintenance des applications et des équipements, la gestion des systèmes d’exploitation et de communication par ordinateur et l’assistance technique en la matière des services tant centraux qu’opérationnels (35).
La Direction des Etudes, de la législation et du contentieux centralise et analyse les stratégies fiscales, réalise les études fiscales de fond, élabore et propose les projets de textes fiscaux (36)…
La Direction de la Taxation et de la Documentation est chargée de la tenue, de l’actualisation et du suivi du répertoire national des contribuables, de la gestion du système centralisé d’attribution du numéro impôt, de la définition des orientations en matière d’identification des contribuables (37)…
La Direction du contrôle fiscal a pour mission l’élaboration du programme de recherche et de recoupement, de la tenue et la mise à jour d’une banque des données de recoupement, la coordination du programme de contrôle fiscal, la fixation des objectifs quantitatifs et qualitatifs de contrôle, l’élaboration, la coordination et la supervision des procédures, techniques et méthodes de contrôle (38)…
La Direction du recouvrement a les charges de la définition de la stratégie ainsi que des objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de recouvrement, l’élaboration, la coordination, l’harmonisation et la supervision des procédures de recouvrement et des services opérationnels et la consolidation des résultats en matière de recouvrement, le suivi des statistiques des recettes et du compte du receveur des impôts au regard des encaissements (39)…
L’inspection de services contrôle les services des directions centrales, de la direction des grandes entreprises ainsi que de la direction urbaine et des directions provinciales sur ordre du directeur général. Elle peut être chargée des missions d’enquêtes et de contre vérification fiscale (40)…
2. La Direction Opérationnelle
Cette direction a en son sein une seule direction, qui est celle des Grandes Entreprises (DGE) chargée de la gestion de l’ensemble des opérations fiscales des entreprises personnes physiques ou morales sélectionnées suivant les critères définis par la direction générale. Elle s’occupe notamment de la tenue des dossiers uniques, du contrôle, du recouvrement et du contentieux de ces entreprises en ce qui concerne tous les impôts et autres droits relevant de la compétence de la Direction Générale des Impôts. Elle exerce également sa compétence en matière de gestion des ressources humaines, de gestion budgétaire et services généraux et d’informatique. Elle peut disposer des antennes dans les Provinces (41)…
3. La Direction Urbaine, les Directions Provinciales et Services Extérieurs
Elles sont chargées dans leur ressort des tâches non dévolues à l’administration centrale et à la Direction des Grandes Entreprises. Elles exercent leur compétence en matière de ressources humaines, de gestion budgétaire et services généraux et d’informatique. Elles ont également pour attributions la coordination et le suivi des activités des dossiers uniques, de contrôle fiscal, de recouvrement, de contentieux.
Elles ont, en leur sein, des services extérieurs dénommés « Centres des Impôts » et « Centres d’Impôts Synthétiques ».
Les Centres d’Impôts (CDI) sont chargés de la gestion de l’ensemble des opérations fiscales des entreprises, personnes physiques ou morales, sélectionnées suivant les critères définis par la Direction Générale. Ils s’occupent notamment de la tenue des dossiers uniques, du contrôle fiscal, du recouvrement et du contentieux de ces entreprises en ce qui concerne tous les impôts et certains droits relevant de la compétence de la Direction Générale des Impôts.
Les Centres d’Impôts Synthétiques sont chargés de la gestion des contribuables répondant aux critères définis par la direction générale (42).
12 BIFUMANU D., les Réformes actuelles en RDC : remise en question, Presse de l’Université Libre de Luozi, Kin, 2006,p. 115
13 KAMUKUNY MUKINAY A, Grands services publics de l’Etat, cours polycopié, Unikik, L1 Droit, 2010-2011, p. 14
14 CARBAJO Joël, Droit des Services publics, Paris, Dalloz, 1990, p. 70
15 KAMUKUNY MUKINAY A, op cit, p. 15
16 BIFUMANU D., op cit, p.97
17 Idem, p.97
18 BIFUMANU D, op cit, pp. 97 et 98
19 Idem, p. 98
20 Ibidem, p. 98
21 BIFUMANU D, op cit, p 99
22 idem
23 KAMUKUNY MUKINAY A, op cit, p.18
24 Décret n° 017/2003 du 2 mars 2003 portant création de la DGI tel que modifié et complété à ce jour, in J.O RDC, 15 mars 2003, art. 2
25 Décret n° 017/2003 du 2 mars 2003 précité, art. 4
26 Décret n° 017/2003 du 2 mars 2003 précité, art. 5
27 BIFUMANU D. ,op cit, p. 51
28 Décret n° 04/099 du 30 décembre 2004 précité, art .10 et suivant
29 Décret n° 04/099 du 30 décembre 2004 modifiant et complétant le Décret n° 017/2003 du 2 mars 2003 portant création de la DGI, art. 10 et suivant
30 Décret n° 04/099 du 30 décembre 2004 modifiant et complété le décret n° 017/2003 du 2 mars 2003 portant création de la DGI, art. 8 et 9
31 Décret n° 04/099 du 30 décembre 2004 précité, art. 8
32 Idem, art. 9
33 Ibidem, art. 10
34 Ibidem, art. 11
35 Décret n° 04/099 du 30 décembre 2004 précité, art. 12
36 Idem, art 13 et suivant
37 Ibidem, art. 14
38 Ibidem, art. 15
39 Ibidem, art. 16
40 Ibidem, art . 17
41 Décret n° 04/099 du30 décembre 2004 précité, art .18
42 Décret n° 04/099 du 30 décembre 2004 précité, art. 19
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