Il convient à ce niveau de mener une analyse critique dont l’enjeu est de savoir si les politiques locales ainsi déployées sont de nature à conduire la ville vers la réduction de sa vulnérabilité aux risques naturels et d’autre part le niveau d’efficacité des stratégies de développement durable. Il s’agit plus concrètement d’analyser l’appareil politique et réglementaire, ainsi que les rouages des systèmes administratifs de prévention et de gestion des risques. Ils englobent ainsi les acteurs multiples de choix politiques de planification préventive, les opérations de protection civile et enfin la planification de la résilience (gestion post-crise, réhabilitation et recouvrement d’un fonctionnement normal ou socialement acceptable). Ceci permet d’estimer la portée du contexte politico-administratif dans l’application des textes réglementaires en matière de d’élaboration et d’exécution des plans relatifs à l’environnement et
au développement durable.
II.1. Structure et fonctionnement de la gouvernance locale : Entre concentration de pouvoir, ambiguïté et chevauchement de compétences
La gouvernance locale est constituée par les Communes Urbaines d’arrondissement de Douala (CUAD) dirigées par des Maires élu au suffrage universel au sein du conseil municipal pour une durée de 5 ans, ils sont les chefs des exécutifs communaux, conformément à la Loi sur la décentralisation au Cameroun. Il s’agit d’une libre administration prescrite par la Loi N°2004/017 du 22 juillet 2004 d’orientation de la décentralisation qui en son Article 2, Alinéa 1 stipule que la décentralisation «consiste en un transfert par l’Etat aux Collectivités Territoriales Décentralisées (CDT) des compétences particulières et de moyens appropriés». Elle constitue «l’axe fondamental de la bonne gouvernance au niveau local». Les dispositions relatives à l’action économique, à la planification, à l’aménagement du territoire, à l’urbanisme donnent aux collectivités locales le pouvoir d’améliorer la gestion(31) de la ville.
D’après la Loi de 2004, la décentralisation transfère aux communes les compétences en matière d’élaboration et d’exécution des plans d’investissements communaux, d’élaboration des documents d’urbanisme, d’aménagement urbain concerté et de développement durable. Ce genre de rectitude suppose une organisation répartissant sans ambiguïté les fonctions, le financement et en responsabilisant les autorités locales. Si cette reforme a acquis une valeur constitutionnelle se présentant comme l’axe fondamental de développement de la démocratie et de la gouvernance au niveau local, sa structure n’est pas aussi linéaire qu’elle le parait. Son fonctionnement présente des particularités qu’il convient de souligner en tant que soubassement quelque peu ignoré et inexploré des facteurs institutionnels et politico-administratifs de la vulnérabilité de la ville de Douala.
Mise en place par l’article 2 du décret N° 87/1366 du 25 Septembre 1987, la Communauté Urbaine de Douala (CUD) est créée par la loi n°87/015 du 15 juillet 1987, qui en fixe les compétences. C’est une personne morale de droit public, dotée d’une personnalité juridique et de l’autonomie financière, dirigée par un Délégué du Gouvernement nommé par décret présidentiel et assumant les fonctions de premier magistrat municipal pour une durée non spécifiée. Elle est l’institution fédératrice qui coiffe la totalité des Communes Urbaines d’arrondissement et assimilée à un établissement Public. La Communauté Urbaine et les Communes Urbaines d’Arrondissement de Douala sont placées sous la tutelle du Ministère de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation (MINATD). Cette tutelle normale et nécessaire(32) s’exerce par le Gouverneur de la Région du Littoral, le Préfet du département du Wouri et subséquemment par les Sous-préfets des Communes Urbaines d’Arrondissement. La complexité de la gestion de cette agglomération métropolitaine tient à la difficulté de trouver le juste milieu entre ces divers acteurs de la gouvernance locale.
La contrainte majeure qui entrave l’efficacité de l’action des collectivités locales réside en le poids de la tutelle administrative sur les Communes Urbaines d’Arrondissement. Ces dernières constituent la plus fine ramification de l’administration centrale au niveau local en termes de capacité à prendre des décisions, en tant que entités autonomes créées surtout pour des missions de proximité telles que l’atténuation des vulnérabilités aux risques, la conception des plans d’intervention et enfin de la gestion post-crise. D’après à la Loi de 2004 qui attribue les missions de développement local aux collectivités territoriales décentralisées, l’objectif est que la gestion de la collectivité soit confiée aux populations à travers leurs représentants élus. Simplement parce que ces derniers sont mieux au fait des réalités locales et susceptibles d’apporter des améliorations significatives aux maux qui minent leur collectivité. Un tel transfert de compétence est indissociable de moyens réels d’exercice des pouvoirs délégués. Ce qui n’est pas encore le cas dans la ville de Douala. Les Maires ne disposent effectivement d’aucun pouvoir de décision/action. Toutes les actions décidées au préalable par leurs différents conseils de Communauté et conseils municipaux doivent être approuvées et validées par la tutelle avant leurs exécutions. Tel apparaît l’épineux problème de l’effectivité des compétences transférées.
Cette situation tient à l’imprécision des textes quant aux mécanismes de transfert des compétences, car aucun texte officiel ne le précise. Les collectivités locales restent ainsi soumises à une tutelle rigide. Une illustration remarquable de cette rigidité de la tutelle dans la gouvernance locale de la métropole de Douala est l’hégémonie des responsables locaux nommées par décret présidentiel (Gouverneur de la Région, Préfet du département et Délégué du Gouvernement après de la Communauté Urbaine de Douala) sur les élus locaux issus du suffrage universel (Maires). On relève par exemple des situations où des actions menées par les autorités de tutelle sont entreprises pour le compte des collectivités locales sans que les organes compétents de ces dernières (Conseils de Communauté et conseils Municipaux) n’aient eu à en débattre. La rigidité du régime de tutelle constitue un aspect négatif pour l’autonomie des collectivités territoriales décentralisées et par conséquent pour l’élaboration des plans de gestion des risques et de développement durable. Il existe comme une logique de confiscation des moyens légaux et réglementaires qui mis à disposition des collectivités territoriales décentralisées auraient contribué à améliorer l’efficacité de la gestion des risques naturels.
Il va de soi, que la Loi n°87/015 du 15 juillet 1987 portant création des Communautés Urbaines ne facilite pas les interventions des divers acteurs de la gouvernance locale, est à l’origine des conflits et en fin de compte de la cacophonie se traduisant par une inefficacité quasi-totale de la ville en ce qui concerne la gestion locale des risques naturels et la planification du développement durable. D’une part, cette Loi de 1987 a attribuée des compétences en matière de gestion de l’environnement tant à la Communauté Urbaine de Douala qu’aux Communes Urbaines d’Arrondissement sans spécifier les domaines d’intervention, ni les échelles, encore moins les possibilités de relais de compétence entre ces institutions. D’autre part, elle n’associe pas équitablement le financement qui va avec les missions attribuées. Evidemment les ressources humaines et financières à disposition des Communes Urbaines d’Arrondissement les amènent à démissionner ou à se faire exclure de la prise de décision, et donc de la plupart de leurs compétences(33).
Par conséquent, la Communauté Urbaine de Douala devient l’institution locale « compétente » en matière de mise en oeuvre et de suivi de la politique environnementale de la ville. On note à cet effet une structure et un fonctionnement monolithique faiblement implémentée en ce qui concerne la gestion locale des risques, et l’adoption des préoccupations de développement durable. Car concentrée seule par la Communauté Urbaine de Douala.
L’autre contrainte qu’il convient de mettre en évidence est l’ambiguïté des actions menées, notamment des problèmes d’ingérence. L’on a vu le Ministère de la Ville (MINVIL) s’engager dans les tâches telles le curage des caniveaux, l’aménagement de placettes publiques, l’aménagement des espaces verts (plantation d’arbres d’alignement), la maîtrise d’ouvrage et d’oeuvre dans la réfection des chaussées, alors qu’il ne dispose pas de ressources humaines en qualité et en quantité suffisante pour mener à bien ces actions pourtant toutes dévolues à la Communauté Urbaine de Douala et aux Communes Urbaines d’Arrondissement. Cette imbrication de compétences entraîne des dysfonctionnements institutionnels graves dans l’exercice des compétences et même la démission de la part de l’institution devant être le moteur de la politique environnementale, à savoir le Ministère de l’Environnement de la Protection de la Nature (MINEP).
Il est évident que l’efficacité de la gestion urbaine ne dépend pas exclusivement des Communes Urbaines d’Arrondissement. Le problème est donc celui de tous les facteurs qui influencent l’efficacité de la gouvernance. C’est dans cette logique que P. Le Gales (1995) définit le concept de gouvernance comme la capacité à intégrer, à donner forme aux intérêts locaux, aux organisations et aux groupes sociaux en termes de capacité, à les représenter à l’extérieur, à développer des stratégies plus unifiées en relation avec le marché, l’Etat, les autres villes et niveaux de gouvernement. En réalité, il s’agit d’opter pour des outils et des stratégies susceptibles d’aider les collectivités locales à améliorer leurs ressources humaines, leurs connaissances de l’environnement urbain et à élaborer leur propre plan de développement communal en concertation avec l’ensemble des acteurs impliqués dans la gouvernance locale (MINATD, Communauté Urbaine de Douala, partenaires de développement et partenaires socioéconomiques locaux).
La complexité de la structure et du fonctionnement de la gouvernance locale de cette agglomération métropolitaine laisse subodorer les impacts du fonctionnement de ce mode de gouvernance en sur les stratégies de développement durable.
II.2. Impacts du fonctionnement de la gouvernance locale sur l’efficacité des stratégies de développement durable
L’analyse de la structure et du fonctionnement de la gouvernance locale permet d’établir les responsabilités de la gestion des risques dans la ville de Douala. La Communauté Urbaine est l’institution locale compétente en matière de mise en oeuvre et de suivi de la politique environnementale de la ville. A cet effet, elle dispose en son sein de la Direction des Etudes, de la Planification Urbaine et du Développement Durable (DEPUDD). Essentiellement portée vers la prospective, les responsabilités de cette Direction relatives à la réduction des vulnérabilités et au développement durable restent floues, tant dans l’élaboration des stratégies que dans leur réalisation. Ceci tient lieu de la pluralité de ses missions. La Direction des Etudes, De la Planification Urbaine et du Développement Durable est simultanément impliquée dans une nébuleuse de responsabilités relatives à :
• L’élaboration et le suivi des documents d’urbanisme à court, à moyen et à long terme (PDU, POS, SDAU), nécessaires à la planification urbaine et au contrôle de l’occupation du sol.
• La réalisation des études de portée générale ou sectorielle, relative aux projets structurants (urbanisme, équipements à caractère économique ou social, voiries, paysagement et habitat) et l’élaboration et le suivi des études relatives aux transports et à la mobilité.
• L’élaboration et le suivi d’une stratégie de développement économique de la ville.
• La communication sociale et l’ingénierie sociale des projets.
• L’élaboration et le suivi de la politique environnementale.
• L’élaboration et le suivi du plan d’adressage.
• La prise d’initiatives en vue de l’adoption d’une politique de développement durable.
• La collecte, le traitement, la diffusion et la conservation des données urbaines.
• L’établissement des relations avec les administrations et les partenaires de développement relevant de ses compétences.
Pour la réalisation de certaines de ses missions, la DEPUDD dispose du pôle Environnement et développement durable. Connu des autres départements de la Direction, ce service dispose certes de charges clairement identifiées en ce sens où il est en charge d’activités inhérentes aux préoccupations liées au développement durable, mais comme la DEPPUD, ses actions restent essentiellement prospectives. Ses charges s’inscrivent dans les axes englobant :
• La conception, la réalisation et le suivi d’études et de projets dans les domaines de l’environnement, du développement durable et d’atténuation de risques.
• La définition et la promotion des mesures de protection de l’environnement et de protection contre les risques au sein de la Communauté Urbaine de Douala en particulier, et pour l’ensemble des acteurs de la ville en général.
• L’élaboration d’études d’impacts des projets réalisés au sein de la Direction de la Planification Urbaine et du Développement Durable.
• L’acquisition, le traitement et la diffusion d’informations (initiatives, projets, études, réglementations et procédures) en matière de protection d’environnement et de risques naturels auprès des services concernés de la Communauté Urbaine de Douala et des Communes Urbaines d’Arrondissement.
• Le suivi, pour la Communauté Urbaine de Douala des études et des projets en matière d’environnement, de développement durable et d’atténuation de risques
• L’alimentation de l’Observatoire Urbain en données environnementales et sur les risques naturels et industriels.
Théoriquement, la Direction de L’Urbanisme de la Construction et de l’Environnement (DUCE) est responsable du volet opérationnel des stratégies, donc de l’élaboration et du suivi de la politique de la Communauté Urbaine en matière de gestion des risques, du développement durable et de la protection civile en collaboration avec les services et organismes concernés (hôpitaux, Sapeurs-pompiers, services sociaux), ainsi que les centres spécialisés de prévention des risques. Elle dispose à cet effet d’une Cellule des Risques Urbains ayant pour mission :
• L’élaboration et le suivi des études de risques environnementaux liées aux différents projets initiés dans la ville en relation avec les services et organismes concernés.
• L’élaboration de la cartographie polyvalente des zones à risques dans la ville.
• La sensibilisation des populations sur les risques et leur prévention.
• L’application des mesures législatives et réglementaires relatives à la protection civile et aux risques urbains.
Dans les faits, la Cellule des Risques Urbains n’est responsable que de l’identification des sites à risques et émet des propositions de solution. Car la prévention et la gestion des risques sont gérées par divers services, de diverses Directions au sein de la Communauté Urbaine de Douala.
La Cellule des Risques Urbains intervient concrètement en cas de problèmes mineurs ou de faible envergure (délimitation d’une zone à risque, implantation des panneaux de signalisation de zones classées…). En cas de problème de grande envergure nécessitant des interventions de génie civil, la tâche est confiée à la Direction des Grands Travaux (DGT) de la Communauté Urbaine de Douala, et lorsque qu’il s’agit d’interventions d’ordre sanitaires la tâche revient au Service de l’hygiène et de la salubrité publique du Département de l’Environnement et du cadre de Vie. Enfin, pour les interventions nécessitant des déguerpissements, la tâche revient dans ce cas au Département des Etudes Juridiques et du Contentieux et au Département du Génie Urbain, chacun des départements en ce qui concerne ses compétences en la matière.
En ce qui concerne les risques d’inondations, c’est le Service Assainissement de la Direction des Grands Travaux qui est responsable de la planification préventive et de l’étude et la réalisation des divers travaux d’assainissement de la ville à l’exception des travaux de grande envergure. Tout comme la Cellule des Risques Urbains, son intervention se limite aux problèmes mineurs (travaux d’entretien et de réfection des réseaux primaires (drains), secondaires (caniveaux) et des ouvrages hydrauliques.) car ne disposant pas de budget de fonctionnement correspondant a ses missions. Les problèmes majeurs sont toujours confiés à la Direction des Grands Travaux de la Communauté Urbaine de Douala.(34)
La procédure de gestion des risques urbain dans la ville n’est pas mauvaise en soi, mais alors la difficulté tient en ce que lorsque les problèmes sont identifiés et les mesures de résolutions proposées, compte tenu de la pluralité des acteurs impliqués, il s’écoule parfois plusieurs mois, voire une année entière avant que la décision et les moyens d’action ne soient effectifs. Aucuns des divers services impliqués ne disposent d’un budget spécial réservé à la réalisation de leurs missions. Par conséquent, l’on se trouve parfois en train d’appliquer des mesures et des solutions désuètes. Il existe une extrême lenteur au niveau du Service de Passation des Marchés Publiques de la Communauté Urbaine de Douala, ce qui témoigne indirectement du niveau très faible des implications de la ville dans les préoccupations de développement durable.
En cas de catastrophes, la responsabilité de la gestion de la crise est généralement équivoque du fait de la faible coordination des actions des divers Services et des acteurs impliqués dans la gestion des risques. L’on se demande parfois qui de la Communauté Urbaine de Douala ou de la Commune Urbaine d’arrondissement dont le sinistre à lieu dans l’espace territoriale ou de la tutelle doit prendre des dispositions. Les outils réglementaires en place marquent leur présence par leur inefficacité et la combinaison de tous ces facteurs constitue un obstacle à la gestion des risques et par conséquent à l’exacerbation des vulnérabilités territoriales.
L’analyse du processus d’intégration des préoccupations environnementales et de développement durable dans les politiques locales permet d’identifier les principaux acteurs, leurs rôles et fournie des informations globales sur les probables facteurs de réussite ou de paralysie au plan d’action en cours. Pour se faire, des critères d’évaluation ont été définis, notamment la coordination du plan d’action, le fonctionnement de l’organe de coordination, le rôle des élus locaux, le niveau de démocratie participative(35), les mécanismes de financement puis la structure et le fonctionnement de la gouvernance locale. Ces critères permettent de définir les types de facteurs (de réussite ou d’échec) et les conséquences de chacun d’eux sur la scène locale.
Tableau 36 : Synthèse des facteurs de réussite ou d’échec au plan d’action
De toute évidence, les insuffisances relevées dans la prévention et la gestion des risques amène à s’interroger sur les bases juridiques et réglementaires, l’organisation, la structure et le fonctionnement des services de la Protection Civile au niveau local dans le contexte Camerounais. Cette réflexion vient rappeler le fait que la Communauté Urbaine n’est pas le seul organisme en charge de la gestion de risques sur la scène locale, car d’après la législation en la matière, la Protection Civile participe à cette obligation, d’autant plus qu’elle consiste à assurer de façon permanente la protection de la collectivité. Ce qui nous permet d’élucider le rôle joué par la Protection Civile dans le dispositif de résilience de la ville de Douala.
II.3. Le rôle de la protection civile
Après l’indépendance en 1960, le Cameroun a hérité de l’administration française d’une ébauche de Protection Civile constituée par trois casernes de Sapeurs-pompiers à Yaoundé, Douala, et Nkongsamba. La création d’un service de Protection Civile à proprement parler remonte à 1961 au sein de la Direction des Affaires Politiques du Ministère délégué à la présidence chargée de l’Administration Territoriale avant son établissement en Direction de la Protection Civile en 1995. La Protection Civile constitue à la fois un concept une mission et un service pour à assurer de façon permanente une protection multirisque des Hommes, des biens et de l’environnement. Ainsi, elle couvre un domaine de compétence et de responsabilité partagée entre :
• La tutelle administrative de l’Etat, par le biais du Ministère de l’Administration Territoriale (MINATD) et les autres administrations telles que le Corps National des Sapeurs-pompiers, Service d’aide médicale d’urgence, Police et Gendarmerie Nationale.
• La Communauté Urbaine de Douala, organe fédérateur des communes d’arrondissements, responsable de l’amélioration du cadre de vie des populations et supposée disposer d’une connaissance des réalités locales.
• Les populations, parties prenantes et premiers bénéficiaires des services de la Protection Civile. Dont le civisme, la culture du risque et la participation aux efforts d’intervention peuvent s’avérer bénéfiques.
• Les Organisations non gouvernementales nationales et internationales d’assistance et de protection ainsi que les organisations d’aide humanitaires (Croix Rouge) dont l’assistance et les interventions appuient l’action Gouvernementale.
La politique Gouvernementale en matière de Protection civile est articulée autour de trois axes complémentaires: Avant, pendant et après la crise. Avant la crise, il s’agit de la prévention et la préparation. Il est question de promouvoir la prévention par la sensibilisation des populations, l’information et l’identification des risques. Pendant la crise, l’action porte sur l’intervention des organismes chargés de la réponse aux crises à travers l’élaboration et la mise en oeuvre d’un plan de contingence avec pour but d’assurer la couverture efficiente de la situation de crise. Après la crise, il est question d’adopter et exécuter des mesures adéquates pour la réhabilitation, la prise en charge des victimes et la réparation des dégâts. Cependant, dans la pratique, il existe un clivage important entre l’énoncée de cette politique Gouvernementale et son application au quotidien sur la scène locale. Cette section se propose ainsi de lever un pan de voile sur l’action gouvernementale en matière de Protection Civile sur la scène nationale et locale.
II.3.1. Politique nationale et législation en matière de gestion des risques
Au plan National, le gouvernement se défend d’avoir mis sur pied un cadre légal solide pour régir la gestion des risques. En effet, la législation en la matière est assurée par une dizaine de textes dont les plus pertinents sont la Loi N°86/16 du 6 Décembre 1986, portant réorganisation de la Protection Civile qui est considéré comme le texte de base définissant le cadre juridique dans lequel s’inscrivent toutes les actions de préventions et de gestion des situations de crise. Et pour se rapprocher de la pratique quotidienne le décret N°98/031 du 9 Mars 1998 portant organisation des plans d’urgences et de secours en cas de catastrophe ou de risque majeur permet au Président de la République de définir les contours de la notion de plan d’urgence, de fixer les modalités de fonctionnement des Comités de crise et même de régir le financement de ces plans d’urgences. Mais alors, les actions de la Direction de la Protection Civile se sont intensifiées durant la période allant de Décembre 2000 à Décembre 2001. Cette volonté gouvernementale d’accentuer son action sur le terrain est dictée par la situation qui prévaut sur l’ensemble du territoire national durant la période de 1995 à 2001. En effet, le pays est agité par divers risques majeurs, notamment des risques géologiques, médico-sanitaires, climatiques, hydrométéorologiques, technologiques et ceux liés aux transports. On a entre autres :
• Les éruptions volcaniques du Mont Cameroun de Mars- avril 1999 et Mai-Juin 2000 dans la Région du Sud-ouest.
• Les inondations majeures du 2 et 3 Août 2000 à Douala (Région du Littoral), de Kribi (Région du Sud), de Lagdo et Maga (Région de l’Extrême Nord) en 1998, du Diamaré en 1996, 1998 et 1999 qui à contraint le Gouvernement à dépêcher une mission d’évaluation et celles de Limbe en 2001 dans la Région du Sud-ouest.
• Les glissements de terrain dans la Région du Sud-ouest, à Bafaka et Balue en 1997 et dans la Région du Centre, à Yaoundé en 1998.
• Les incendies du Marché de Sangmelima, du Marché d’Essos, de Nsam avec 250 morts et de Mokolo en 1998 et l’explosion de la poudrière du Quartier Général de l’Armée de Terre en 2000 à Yaoundé dans la Région du Centre ; Les incendies des Marchés de Bafoussam en 1999 dans la Région de l’Ouest, et le Marché de Limbe en 2000 dans la Région du Sudouest.
• Les destructions des plantations et des villages par les pachydermes dans le Diamaré en 1996, 1998 et 1999 dans la Région de l’Extrême Nord.
• Les épidémies de choléra en 1997et 1998 dans les Régions du Nord et de l’Extrême Nord, dans le Diamaré en 1996, 1998 et 1999, les épidémies de méningite en 1998 dans la Région de l’Extrême Nord avec plus de 695 cas, les épidémies de diarrhée rouge dans la Région de l’Est, notamment à Ngoyla et Messock en 1998, puis à Mbalmayo dans la Région du Sud avec environ 300 cas. D’après le rapport de 2002 sur l’état de la Protection Civile au Cameroun, en 5 ans ces affections ont fait près de 6000 morts dans au moins cinq régions du pays.
• La sécheresse et l’invasion d’acridiens dans la Région de l’Extrême Nord entre 1998 et 1999 entraînant la perte d’environ 140 tonnes de céréales et la famine dans la région. Cette situation qui prévaut sur l’ensemble du territoire National est rendue complexe par l’ignorance et l’absence de la culture du risque chez les populations encore enclines aux explications magico-réligieuses.
La crise étant une situation de perturbation grave du fonctionnement normal d’une société, causant des pertes humaines, matérielles ou environnementales que la société ne peut pas surmonter avec ses ressources habituelles, c’est pour faire face à cette forte prévalence des risques que le gouvernement Camerounais a opté pour une politique vigoureuse de prévention et de gestion des catastrophes avec la collaboration de ses partenaires dont le PNUD dans le cadre du Programme National de Prévention et de Gestion des Catastrophes (PNPGC). Ce programme devra permettre, entre autres la mise en place d’un cadre juridique relatif à la prévention et la gestion des situations d’urgence, d’un plan d’action national et des plans sectoriels de prévention contre les catastrophes, des programmes de sensibilisation, d’éducation, de prévention, de préparation des populations aux situations d’urgence à l’échelle locale (communale et/ou départementale). C’est dans ce contexte que le Gouvernement à travers la Direction de la Protection Civile s’est investi dans la prévention, la formation et l’information, la coopération internationale, la gestion et le suivi des risques. Dans la même logique, un atelier méthodologique a été organisé pour la mise en place d’une structure spécialisée en matière de prévention et de gestion des risques: l’Observatoire National des Risques (ONR). Et bien plus tard la création du Service d’aide médicale d’urgence (SAMU) par le ministère de la Santé publique en 2004.
En ce qui concerne la formation et l’information, le gouvernement Camerounais par la sensibilisation, et l’éducation vise à inculquer aux populations de manière progressive les règles élémentaires en matière de risques. Pour ce faire, il a été constitué un réseau de communicateur de la Protection Civile issus de divers médias. Avec pour mission de relayer dans leur organes respectifs les mesures édictées par la DPC en la matière. Bien menés, ces plans auraient permis à coup sûr de promouvoir la culture du risque au sein des populations et amélioreraient la réponse des populations à l’appel du gouvernement au civisme et à l’implication des divers acteurs locaux.
Cependant, la présence des divers organes de la DPC n’est le plus ressenti qu’à l’occasion de la célébration de la journée Mondiale de la Protection Civile (1er Mars) et la Journée Internationale de Prévention des Catastrophes (2ème Mercredi d’Octobre). Journées au cours desquelles sont sensibilisées les populations, les partenaires et acteurs du secteur privé dans l’optique d’optimiser leur participation et leur capacité d’intervention. Jusqu’ici, les acteurs
du secteur privé manifestent très peu d’intérêt pour la gestion des risques, sauf au cas où leurs moyens de production ou leurs installations s’en trouvent menacés. Ce fût le cas de la société brassicole Guinness Cameroun dont le rejet des eaux usées a catalysé d’importants glissements de terrain qui ont engloutis plusieurs habitations. En dépit des multiples plaintes des populations, ce n’est que lorsqu’un ravin s’est déclaré en contrebas du mur abritant les
installations de ladite société que des mesures hardies ont été prises pour stabiliser les pentes.
• Plan local de prévention et de gestion des risques
Les opérations locales de Protection Civile sont menées essentiellement par tutelle Administrative de l’Etat, via le Ministère de l’Administration Territoriale (MINATD), dont le Gouverneur de la région et le Préfet du département assurent la représentation. Au niveau local, c’est l’arrêté préfectoral N°063/2010/AP/C19/BASC portant création d’une Cellule de prévention des risques de catastrophe dans les marchés, les établissements classés et autres sites potentiellement pourvoyeurs de risques dans le département du Wouri qui défini le plan de prévention et de gestion des risques. La Cellule de prévention des risques est un très jeune organe dont la structure s’articule autour de trois principales institutions à savoir le MINATD, la CUD et les CUAD, ayant des statuts et des rôles bien distincts permettant de retracer la démarche de participation de ces différents acteurs locaux.
La Cellule de prévention des risques dispose d’un Comité de gestion des catastrophes qui a à sa tête les représentants de la tutelle administrative de l’Etat (MINATD). En leur qualité d’autorités nommées, ils assurent la présidence de la Cellule. En collaboration avec les responsables de la Gendarmerie, de la Police Nationale, du Corps National des Sapeurs-pompiers et du SAMU en tant que membres du Comité de gestion de la Cellule de prévention des risques.
Ils ont pour missions de faire un état des lieux des risques à l’échelle du département, en cas de catastrophe, ils sont responsables du choix des actions prioritaires et de la délégation de l’exécution des plans de contingence. Ils ont avant tout des missions de recommandation et de supervision.
La Communauté Urbaine de Douala, représentée par le Délégué du Gouvernement est également membre du Comité de gestion des catastrophes de la Cellule de prévention des risqueset à pour missions d’identifier les actions prioritaires et proposer des plans de contingence en situation de catastrophes. Elle est également responsable de l’exécution des actions jugées prioritaires par la présidence du Comité de gestion de la Cellule de prévention des risques avec les autres administrations compétentes impliquées dans la gestion des crises (Corps National des Sapeurs-pompiers, SAMU, Police et Gendarmerie Nationale).
Les Collectivités territoriales décentralisées (CUAD) représentées par les Maires et souspréfets des Communes Urbaines d’arrondissement ne sont pas membre du Comité de gestion des catastrophes. Elles sont des simples membres de la Cellule de prévention des risques.
Théoriquement, elles ont pour missions la gestion de l’aspect social des catastrophes à travers l’information et la sensibilisation de proximité. Bien qu’elles soient exclues de l’organe de prise de décisions (Comité de gestion des catastrophes de la Cellule de prévention des risques), ce sont les Communes Urbaines d’arrondissement qui ont la charge financière du fonctionnement de la Cellule de prévention des risques. Ainsi, le dispositif de résilience tel qu’il a été conçu localement relève d’une démarche descendante (top-down). La figure 17 présente l’organisation schématique de la structure et du fonctionnement de la Cellule de prévention des risques dans la ville de Douala.
Figure 18 : Organisation schématique de la structure et du fonctionnement de la Cellule de prévention des risques dans la ville de Douala
II.3.2. Faiblesse et insuffisance de la protection civile
Dans le déploiement de ses activités, la DPC est paralysée par deux problèmes majeurs que sont le manque de ressources financières et les déficits de la médecine de catastrophe.
Hormis les insuffisances liées au fonctionnement de cette structure (Plans de formation et d’information inadéquats), les deux problèmes sus évoqués constituent le talon d’Achille de la Protection Civile au niveau national et local.
• Le manque de ressources financières
L’incidence financière dérivant des études sectorielles et du rapport de l’atelier de mise en place de l’Observatoire National des Risques36, affiche un montant de 46.7 milliards de FCFA comme budget annuel pour la réduction des risques. En cas de disponibilité, ce budget devrait être éclaté entre divers départements ministériels. Cependant, l’on est actuellement très loin de la réalité, car le budget de la DPC s’élève à 500 millions de FCFA par an et comporte les investissements, le fonctionnement et les interventions ponctuelles lors des sinistres. Cela explique les interventions limitées et discrètes de la DPC lorsque celle si n’est pas simplement absente des situations d’extrême urgence. Bien que d’autres services publiques consacrent également des ressources financières non négligeables dans ce cadre, cette situation de fragilité économique à des répercutions tant sur la qualité des interventions que sur d’autres services d’aide et d’urgence tels que la médecine de catastrophe et le Service d’aide médicale d’urgence (SAMU).
Dans la pratique quotidienne, le SAMU peine à justifier son importance dans le système de santé publique tant au niveau national que local. Dès sa création en 2004, les attentes étaient d’autant plus grandes qu’à travers ce déploiement d’urgences pré hospitalières et l’assistance des victimes, l’intervention en situation de crise prenait assurément un coup d’accélérateur. Parmi ses missions, le SAMU est chargé de transporter et prendre soin non seulement les accidentés et les victimes de catastrophes, mais aussi les autres malades préoccupants vers des centres hospitaliers plus équipés via des ambulances pourvues en matériel médical et en personnel de qualité. Cependant, le SAMU atteint difficilement cet objectif. À la base, le SAMU présentait déjà des signes d’un projet mal pensé car le SAMU ne tire l’essentiel de son financement que des centres hospitaliers membres, selon un tarifaire arrêté par le ministère de la santé publique.
Ainsi, les hôpitaux de référence tels que l’hôpital Laquintinie et l’Hôpital Général de Douala, devraient reverser chacun 500.000 FCFA par mois, 100.000 FCFA pour les hôpitaux de district et 50.000 FCFA pour les centres médicaux d’arrondissement (CMA). Les ambulances et le personnel médical de ces hôpitaux sont mis à contribution pour le fonctionnement quotidien de cette « nouvelle unité » qu’est le SAMU. Or les hôpitaux publics éprouvent déjà eux même d’énormes difficultés financières les empêchant de subvenir convenablement à leurs besoins propres, encore moins à ceux du SAMU. D’où l’image peu reluisante que renvoie ce dernier.
• Les déficits de la médecine de catastrophe
Les experts définissent la médecine de catastrophe comme étant une médecine d’extrême urgence qui s’exerce dans un environnement difficile compte tenu de la situation de crise et/ou du risque persistant. Dans cette situation, il s’agit d’intervenir sur plusieurs sinistrés simultanément, alors même que le danger persiste. Méconnue tant par certains praticiens que par le grand public, la médecine de catastrophe est pourtant d’une importance capitale dans la chaîne des soins en situation de crise, elle est classée parmi les urgences collectives.
Le premier constat qu’on fait est celui de la faiblesse en ressources humaines. C’est l’absence de médecins spécialistes de cette forme de médecine qui pose les plus de vives inquiétudes. D’après l’Association des médecins urgentistes du Cameroun (AMUCAM), la gestion des secours en situation de crise est plurielle, hétérogène, empirique et rarement coordonnée. Elle n’est efficace qu’en cas de crise modérée, d’abord du fait que le Cameroun ne compterait que 25 médecins urgentistes formés. Au point où en situation d’urgence, ce sont des médecins généralistes qui assurent la couverture des soins d’urgence. L’AMUCAM avait aussi dénoncé à ce sujet un système d’affairisme et d’opportunisme qui les met à l’écart lors de la survenance des situations d’urgences(37). Mais aussi, outre les urgentistes, l’équipe médicale d’urgence doit être composé d’une équipe (d’anesthésistes, des réanimateurs et de chirurgiens) à même de s’occuper convenablement des patients, jusqu’a leur admission au sein d’une formation hospitalière, ce qui n’est malheureusement pas encore le cas dans la ville de Douala.
La deuxième faiblesse de cette spécialité est l’absence d’équipements et la déficience des capacités logistiques du système d’intervention d’urgence. La ville de Douala demeure très peu outillée en la matière. Lorsqu’ils ne sont pas simplement hors service, la majorité des ambulances médicalisées dans la ville n’auraient pas de système d’oxygénation.
Aurait-on là épuisé les faiblesses de la médecine d’urgence dans la ville de Douala? Un dernier point mérite d’être souligné : La mauvaise gestion de l’information de crise. Il n’existe pas un réel dispositif d’alerte. Lorsqu’elle à lieu, l’alerte n’est jamais convenablement donnée, problème rendu plus complexe dans une ville où environ 80% de la population n’est pas localisable en urgence. Seul les quartiers à vulnérabilité faible et très faible de Bonanjo, Bonapriso, ceux de Douala Nord et les logements sociaux construits par la SIC sont localisable en urgence car ceux-ci ont bénéficié d’un système assez fiable d’adressage des rues et des habitations. Hormis le Service d’aide médicale d’urgence (SAMU), plusieurs structures interviennent aussi dans la gestion et la prévention des catastrophes. On y répertorie la Croix rouge Camerounaise, des ONG nationales et internationales d’aide humanitaires, les Sapeurspompiers, le personnel des Affaires social et le personnel psychiatrique. Bien que la gestion de l’aspect psychologique des crises n’est qu’embryonnaire tant sur l’échiquier national que local.
Certes la volonté politique est présente, renforcée par des initiatives louables, cependant, les résultats demeurent en deçà des attentes réelles des populations. Plus précisément sur la scène de l’intervention d’urgence, où se posent perpétuellement les problèmes d’insuffisance des ressources humaines, matérielles et financières.
CONCLUSION PARTIELLE
Ce chapitre s’est intéressé aux modalités de l’action locale eu égard des préoccupations de développement durable, en évaluant l’efficacité des stratégies en réponse aux risques naturels, ainsi que les opérations de la Protections Civile. Les politiques locales de réponse aux risques naturels ne sont pas une préoccupation nouvelle dans la ville de Douala, car elles recouvrent un intérêt pour les autorités locales depuis le début des années 1980. Cependant, elles ont longtemps péché par leur inefficacité et la faiblesse de leur degré de pertinence. C’est dans ce contexte que la Communauté urbaine de Douala s’est engagée à adopter une vision qui se veut innovante, pragmatique et incitative en adoptant des nouvelles stratégies. Ces engagements actuels dans la démarche de développement urbain durable se sont matérialisés avec la mise en place d’un plan spécial: L’élaboration de l’agenda 21 local qui promeut la mobilisation des moyens réglementaires, financiers et techniques adéquats. Avec la création de structures et de postes de responsabilité spécifiques dont la quasi-totalité des missions sont relatives à la stratégie de développement durable.
31 La gestion de la ville désigne l’ensemble des fonctions de coordination des services techniques, de régulation des espaces et des groupes et qui y évoluent.
32 D’après le principe de limitation des pouvoirs des conseils Régionaux et Communaux, les gouvernants (la tutelle) disposent d’un droit de regard sur les décisions prises par les collectivités territoriales.
33 En effet, la loi n°87/015 du 15 juillet 1987 prévoit la possibilité de rétrocéder certaines compétences des Communes Urbaines d’arrondissement à la Communauté Urbaine de Douala.
34 Organigramme de la CUD en (Annexe 6).
35 La démocratie participative consiste à associer les citoyens aux décisions concernant leur territoire. Cette participation peut prendre plusieurs formes : L’information, la consultation,
36 Rapport de l’atelier de mise en place de l’Observatoire National des Risques tenu les 23 et 24 Mai 2002 à Yaoundé, visant à analyser les contours juridiques et institutionnels d’une telle structure, ainsi que les moyens financiers à mobiliser pour la rendre efficiente, et du Plan de contingence conçu pour la période 2002-2005.
37 Lors des deuxièmes Journées Camerounaises de Médecine d’Urgence et de Catastrophes organisées du 23 au 25 mai 2007 à Yaoundé par l’Association des médecins urgentistes du Cameroun (AMUCAM)